Kaupunkien voitto: 7. Kehityksen tulppa — kaupunkiseutujen hajaantunut hallinto

Suurin osa suo­ma­lai­sista kaupungeista on viime vuosikym­meninä kas­vanut yli maanti­eteel­lis­ten rajo­jen­sa. Kaupun­ki on levit­täy­tynyt use­an itsenäisen kun­nan alueelle.
Ennen toista maail­man­so­taa Suomes­sa kaupun­gin kas­vaes­sa yli rajo­jen­sa rajo­ja muutet­ti­in ja naa­purikun­nan puolelle syn­tyneet asuinalueet liitet­ti­in kaupunki­in. Toisaal­ta maalaiskun­nan sisälle syn­tynyt kas­va­va taa­ja­ma voiti­in erot­taa omak­si itsenäisek­si kaupungik­seen tai epäit­senäisek­si kaup­palak­si tai taa­javäkisek­si yhdyskunnaksi.

Viimeinen suuri rajo­jen tark­istus Helsin­gin seudul­la tehti­in vuon­na 1946, kun niin san­otut liitos­alueet – suuri osa Helsin­gin maalaiskun­nas­ta ja muun muas­sa Haa­gan kaup­pala, Laut­tasaari ja Munkkinie­mi – liitet­ti­in Helsinki­in. Ruotsinkieli­nen Espoo jätet­ti­in kielipoli­it­ti­sista syistä kun­tali­itok­sen ulkop­uolelle. Helsin­gin pin­ta-ala kahdek­sanker­tais­tui. Vuon­na 1966 Helsinki­in liitet­ti­in Helsin­gin maalaiskun­taan kuu­lunut Vuosaari ja vuon­na 2008 Sipoos­ta Öster­sun­domin alue.

Nykyi­nen epä­tarkoituk­sen­mukainen kun­ta­jako johtaa kun­tien osaop­ti­moin­ti­in ja hait­taa kaupunkien kehi­tys­tä, mis­tä kär­sii lop­ul­ta koko maa. Kaupunkien hallinto on pirstoutunut ja alku­peräisen keskuskaupun­gin ja sitä ympäröivien lähiökun­tien välil­lä on usein hyvinkin jän­nit­teinen suhde.

Epäter­vet­tä kil­pailua, asukkaiden valikoimista
Kaupunkien ja kehyskun­tien välille on syn­tynyt jok­seenkin kaikil­la kaupunkiseuduil­la tule­htunut kil­pailu­ti­lanne, jos­sa kun­nat pyrkivät valikoimaan asukkaik­seen ter­veitä ja hyvä­tu­loisia. Tämä on käytän­nössä mah­dol­lista vain saman kaupunkialueen sisäl­lä, mut­ta ei kaupunkien välillä.

Turku ei voi houkutel­la asun­topoli­ti­ikalla ja kaavoituk­sel­la hyviä veron­mak­sajia Tam­pereelta eikä lähet­tää omia köy­hiään ja sairaitaan Tam­pereelle. Elinkei­nop­o­li­ti­ikkaa kehit­tämäl­lä se tietysti onnis­tuu, mut­ta hyvä elinkei­nop­o­li­ti­ik­ka kuu­luukin posi­ti­ivisi­in kilpailukeinoihin.

Asukkaiden valikoin­ti on kun­nan kannal­ta hyvin kan­nat­tavaa. Oulus­sa teh­dyn tutkimuk­sen mukaan kymme­nen pros­ent­tia asukkaista aiheut­taa 81 pros­ent­tia sosi­aali- ja ter­vey­den­huol­lon menoista. Nämä kan­nat­taa ohja­ta taval­la tai toisel­la naa­purikun­nan puolelle.

Ter­vey­den­huol­lon mah­dolli­nen siirtämi­nen maakun­tien vas­tu­ulle ja rahoitet­tavak­si pois­taa tämän kiel­teisen kan­nus­teen kun­nil­ta. Kun sen taloudel­lisia vaiku­tuk­sia on selvitet­ty, jotkut kun­nat voit­ta­vat suuresti ja toiset häviävät. Häviävät valit­ta­vat, että menet­tävät sen edun, jon­ka hyvin hoidet­tu ter­vey­den­huolto on heille tuot­tanut. Ter­vey­den­huol­lon jär­jestämisessä on kun­tien välil­lä merkit­täviä ero­ja, mut­ta paljon tätä merkit­täväm­pää on ollut vali­ta kun­nan asukkaik­si vähän palvelu­ja tarvit­se­via ter­veitä ja hyv­in­voivia asukkaita.

Keinona tor­jua naa­purikun­tien välisiä ero­ja asukkaiden tulota­sos­sa on esitet­ty, että sosi­aa­li­nen asun­to­tuotan­to jaet­taisi­in tasan kun­tien kesken. Tämä on keinona kömpelö.
Kau­ni­ais­ten ja Karkki­lan väli­nen tulo­ero ei katoa rak­en­ta­mal­la Kau­ni­aisi­in näyt­teek­si muu­ta­ma vuokrak­er­rosta­lo. Pelkkien vuokra-asun­to­jen tasainen jako ei toi­mi, jos kun­ta voi vali­ta noi­hin asun­toi­hin ketä hyvän­sä, vaik­ka hyvä­tu­loisia kun­nan työn­tek­i­jöitä. Yksit­täi­nen vuokrakasar­mi Por­nais­ten keskus­tas­sa, jonne ei juuri joukkoli­iken­teel­lä pääse, olisi huonoa sosi­aalipoli­ti­ikkaa ja johtaisi hel­posti syrjäytymiseen.

Osaop­ti­moi­ja kaavoit­taa epätarkoituksenmukaisesti

Pyrkimys valikoi­da asukkai­ta on johtanut hyvin epä­tarkoituk­sen­mukaiseen kaavoituk­seen. Käsi­tys pien­taloa­sukkaista vau­raamp­ina ja ter­veemp­inä veron­mak­saji­na on saanut kaavoit­ta­maan pien­talo­ja alueille, joi­hin kaupunki­rak­en­teen kannal­ta olisi pitänyt kaavoit­taa kerrostaloja.

Suo­ma­lais­ten kaupunkien rakenne on epäter­ve ver­rat­tuna euroop­palaisi­in kaupunkei­hin. Yhdyskun­tarakenne on hajaan­tunut, etäisyy­det pitk­iä ja liiken­nesuorite asukasluku­un suh­teutet­tuna suuri.
Hajanainen yhdyskun­tarakenne on myös elinkei­nop­o­li­it­ti­nen ongel­ma, sil­lä rehevä palve­lu­tuotan­to edel­lyt­tää laa­jaa asi­akaspo­h­jaa. Teol­lis­ten työ­paikko­jen kor­vau­tu­mi­nen palvelu­am­mateil­la ete­nee hitaam­min kuin voisi.

Jok­seenkin kaikille kas­vav­ille kaupunkiseuduille on ilmaan­tunut keskuskaupun­gin kyl­keen ker­mankuori­jakun­ta tai use­ampi sel­l­ainen, joka pyrkii pien­talo­ton­teil­la houkut­tele­maan asukkai­ta keskuskaupungista.
Fyy­sis­es­ti ei ole mitään ongel­maa siinä, että ker­rostalot sijait­se­vat keskel­lä kaupunkia ja omako­tialueet kaupun­gin ympäril­lä, mut­ta kun­tien välille tämä on aiheut­tanut eri­ar­voisu­ut­ta. Ker­rostalois­sa asuu keskimäärin pien­i­t­u­loisem­paa väkeä kuin omakoti­talois­sa. Omakoti­talois­sa asu­va keskilu­ok­ka on yleen­sä ter­veem­pää ja käyt­tää sik­si kun­tien sosi­aali- ja ter­veyspalvelu­ja vähemmän.

Kaupunki­maisen asumisen suo­sion kasvu on viimeaikoina muut­tanut tätä asetel­maa. Eri­tyisen tärkeä muu­tos on odotet­tavis­sa, jos sosi­aali- ja ter­veyspalvelu­jen rahoi­tus ote­taan pois kun­nil­ta. Täl­löin ei ole enää yhtä tärkeätä valikoi­da asukkaik­si ter­vet­tä keskiluokkaa.

Kun­nat ovat pyrki­neet vält­tämään sosi­aal­ista asun­to­tuotan­toa kaikin keinoin. Kos­ka kun­ta ei saa asukkai­ta valit­taes­sa lait­taa oman kun­nan asukkai­ta etusi­jalle, run­saasti sosi­aal­ista asun­to­tuotan­toa rak­en­ta­va kun­ta houkut­telee asukkaik­seen myös naa­purikun­tien asunnontarvitsijoita.

Osa­puo­lia liikaa, edut vastakkaiset

Voi vain kade­htien kat­soa, kuin­ka suuria ja strate­gisia ratkaisu­ja Pohjo­is­maid­en muis­sa pääkaupungeis­sa on pystyt­ty tekemään. Tähän ver­rat­tuna Helsin­gin seudun kehit­tämi­nen on näperte­lyä, jos­sa naa­pu­rusten väli­nen kateus karkot­taa kalat kauas vesistä. Esimerkik­si Tukhol­mas­sa urban­is­min uuteen aal­toon varaudu­taan mas­si­ivisil­la infrain­vestoin­neil­la, jot­ka pain­ot­tuvat raideliikenteeseen.
Jos kun­nat joskus pää­si­sivätkin yksimielisyy­teen jostain, viime kädessä val­tion liiken­nevi­ra­nomaisil­la on jokin poikkea­va näke­mys asioiden tärkeysjärjestyk­ses­tä tai ainakin aikataulus­ta. Osa­puo­lia on yksinker­tais­es­ti liikaa, ja osa­puolten väliset edut liian vastakkaiset.

Val­tio­val­ta on havah­tunut Helsin­gin seudun heikkoon maankäytön suun­nit­telu­un. Maankäyt­tö- ja raken­nus­laki­in lisät­ti­in vuon­na 2009 pykälä 46 a, joka velvoit­taa pääkaupunkiseudun kun­nat laa­ti­maan yhteisen yleiskaa­van. Laki­in ei kuitenkaan tul­lut main­in­taa siitä, mil­loin yhteinen yleiskaa­va tulisi tehdä. Tätäkin pahempaa on, ettei yhteistä yleiskaavaa koskevas­sa lais­sa ole mitään mekanis­mia ratkaista kun­tien välisiä erimielisyyksiä.

Kun­tien val­tu­us­to­jen on vain hyväksyt­tävä yleiskaa­vat saman­sisältöis­inä. Tähän yksimielisyy­teen voi olla vaikea päästä. Val­tu­us­toille ei ole juurikaan annet­tu val­taa. Jos yksikin niistä muut­taa yleiskaavas­sa mitään, sitä ei ole hyväksyt­ty samansisältöisenä.

Ratkaisuk­si on esitet­ty, että kunkin kun­nan päät­täjät saisi­vat ottaa kan­taa yleiskaavaan vain oman kun­tansa alueelle. Mikä yhteinen yleiskaa­va sel­l­ainen on? Jokainen kun­ta tekee oman yleiskaa­vansa, ja lopuk­si ne liimataan yhteen? Tois­taisek­si toimi­in yhteisen yleiskaa­van laa­timisek­si ei ole ryhdytty.

Kun Jyr­ki Kataisen (kok) hal­li­tu­so­hjel­mas­ta neu­votelti­in, kun­tau­ud­is­tus otet­ti­in yhdek­si hal­li­tuk­sen tärkeim­mäk­si han­kkeek­si. Tätä hal­li­tu­so­hjel­man kohtaa kir­joit­ta­neessa työryh­mässä olti­in yksimielisiä, että kun­tarak­en­teemme suurim­mat epäko­h­dat löy­tyvät kas­vav­il­ta kaupunkiseuduil­ta, juuri tästä kalli­ista osaop­ti­moin­nista. Kun­tau­ud­is­tus epäon­nis­tui, mut­ta sen tarve ei ole kadon­nut mihinkään.
Kun­nan tehtävät on jaet­tavis­sa karkeasti palvelukun­taan ja kiin­teistökun­taan. Palvelukun­ta huole­htii opetuk­ses­ta, päivähoi­dos­ta, sosi­aali- ja ter­veyspalveluista ja niin edelleen. Kiin­teistökun­ta kaavoit­taa, rak­en­taa, hoitaa julk­ista liiken­net­tä ja huole­htii elinkeinopolitiikasta.

Helsingis­sä vain kak­si lau­takun­taa kokoon­tuu viikoit­tain: kaupunkisu­un­nit­telu­lau­takun­ta ja sen päätök­siä toimeen­pane­va yleis­ten töi­den lautakunta.
Palvelukun­nan ja kiin­teistökun­nan tehtäväkokon­aisuuk­sil­la on aivan eri­lainen opti­mikoko. Kun­han riit­tävä asukas­määrä, 20 000–50 000, on saavutet­tu, palvelukun­nan koon kas­vat­ta­mi­nen ei tuo­ta san­ot­tavia skaalae­tu­ja vaan pikem­minkin hallinnol­lista kankeutta.

Metropoli­hallinnolle päätös­val­ta maankäytössä

Kiin­teistökun­nan tehtävien osalta olisi erit­täin tärkeätä, että yksi kaupun­ki muo­dostaisi yhden kiin­teistökun­nan, kos­ka kaupunkikokon­aisu­u­den suun­nit­telem­i­nen osaop­ti­mointi­na naa­pureista piit­taa­mat­ta tai näitä vas­taan toimien tuot­taa huonoa jälkeä.

Epä­tarkoituk­sen­mukainen kun­ta­jako ja siitä seu­raa­va osaop­ti­moin­ti tuot­ta­vat suur­ta hait­taa kaupunkien kehi­tyk­selle, mis­tä lop­ul­ta kär­sii koko maa. Tässä esimerkkinä on käytet­ty Helsin­gin seu­tua, kos­ka kir­joit­ta­jat tun­te­vat sen parhait­en, mut­ta tätäkin kär­jistyneem­pi tilanne ulkop­uolisin silmin näyt­tää ole­van esimerkik­si Turus­sa ja Vaasassa.

Ongel­ma on kiin­teistökun­nan puolel­la. Se kos­kee lähin­nä kas­vavia kaupunke­ja, jois­sa tehdään suuria maankäytön ratkaisuja.

Suuril­la kaupunkiseuduil­la, joik­si tulee lukea ainakin Helsin­ki, Tam­pere ja Turku, olisi hyvä antaa kiin­teistökun­nan tehtävät nyky­isiä kun­tia suurem­mille yksiköille, joi­ta kut­su­taan tässä parem­man nim­i­tyk­sen puuttues­sa metropolihallinnoksi.

Metropoli­hallinnol­la tulisi olla päätös­val­ta maankäytöstä kokon­aan. Paikallista ään­tä voidaan kuul­la kun­nanosaval­tu­us­to­jen kaut­ta. Silti lop­ullisen päätös­val­lan olisi hyvä olla metropoli­hallinnol­la. Sil­lä estet­täisi­in esimerkik­si epämiel­lyt­täväk­si koet­tu­jen raken­nushankkei­den vas­tus­t­a­mi­nen ja muut NIM­BY-ilmiöt (”not in my back yard”; ei min­un takapi­hal­leni). Metropoli­hallinto voisi huole­htia myös sote-palveluista, ellei näitä oltaisi jär­jestämässä koko maakun­nan tasolle.

Pelisään­tö­jen selkeyt­tämisek­si olisi paras­ta, että metropoli­hallinto keräisi alueelta kun­nal­lisverot ja kiinteistöveron
sekä jakaisi ne asukaslu­vun ja joidenkin rasitustek­i­jöi­den suh­teessa peruskun­nille. Tämä vähen­täisi kan­nus­timia epäter­veeseen osaoptimointiin.
Tämän ohel­la olisi hyvä, ettei elinkei­nop­o­li­ti­ikas­sa tarvitse muiden opti­moitavien asioiden ohes­sa opti­moi­da vielä sitäkin, että päätök­set kohtel­e­vat kun­tia veron­saa­ji­na apteekkivaa’alla mitat­tuna tasapuolisesti.
Vielä tärkeäm­pää kuitenkin on, ettei paikallisil­la päät­täjil­lä ole vinoutunei­ta kan­nus­timia osaop­ti­moin­ti­in. Opet­taisi seudullista ajat­telua, kun sosi­aaliset velvoit­teet ja rahat oli­si­vat yhteiset.
Helsinkiläiset huo­maisi­vat, että Keilanie­mi on varsin hyvä paik­ka mon­elle toimis­tolle. Sosi­aa­li­nen asun­to­tuotan­to pää­sisi lop­ul­ta kun­nol­la käyn­ti­in. Päät­täjät suun­taisi­vat tar­mon­sa koko kaupun­gin elinkeino­jen kehit­tämiseen sen sijaan, että käyt­täi­sivät aikansa naa­purikun­tien yri­tys­ten houkut­telemiseen oman kun­nan alueelle.

Reilu kil­pailu hyvästä, fuskaami­nen pahasta

Kun­tien väli­nen kil­pailu on peri­aat­teessa hyvä asia. Jos olisi vain yksi kun­ta, sen heikkoudet eivät pal­jas­tu­isi koskaan, kos­ka ei olisi mihin ver­ra­ta. Palve­lu­tuotan­non kus­tan­nus­ta­sos­sa on saman­lais­ten kun­tien välil­lä suuria ero­ja, joskin tämän kun­nolli­nen tutkimi­nen on vaikea­ta. Sekä laadun mit­taami­nen että tarve­vakioin­ti ovat vaikeita.
Olen­naista on, että kun­nat ovat perin huono­ja kopi­oimaan tois­t­en­sa hyviä ratkaisu­ja. Naa­purin parem­paa men­estys­tä selitetään yleen­sä epäreilul­la ver­tailu­asetel­mal­la. Parhait­en kun­tien välisiä kus­tan­nus­ta­so­ero­ja selit­tävät kun­tien tulot: kun­nil­la on taipumus käyt­tää kaik­ki tulonsa.

Kil­pailu hyvistä veron­mak­sajista sisältää hyvänä puole­na sen, että kun­taa palk­i­taan hyvän asuinympäristön tar­joamis­es­ta. Tämä kil­pailu toimii parhaim­mil­laan kaupunkiseu­tu­jen välil­lä, siis vaikka­pa Turun ja Tam­pereen välillä.

Saman kaupunkiseudun sisäl­lä kil­pailus­sa men­estymistä domi­noi­vat epäter­veet kil­pailukeinot. Täl­lainen kil­pailu ei ole edes nol­la­sum­mak­il­pailua. Epäter­veestä osaop­ti­moin­nista kär­sivät kaikki.

Sosi­aali- ja ter­veystoin­ta ollaan siirtämässä olen­nais­es­ti suurem­pi­in yksiköi­hin. Tämän voi tehdä hyvin tai huonosti.

Huonoin vai­h­toe­hto olisi toimia niin kuin on tehty erikois­sairaan­hoi­dos­sa: monop­o­lisoi­da toim­inta yhdelle tuot­ta­jalle, joka lähet­tää laskut hoi­dos­ta poti­laan asuinkun­nalle. Epäter­ve kil­pailu asukkaiden valin­nas­sa säi­ly­isi ennal­laan, mut­ta monop­o­lin hai­tat koros­tu­isi­vat. Täl­lais­takin jos­sain vai­heessa esitet­ti­in, mut­ta siitä ajatuk­ses­ta on onnek­si luovuttu.

Pitäisi toimia toisin päin. Olisi hyvä olla keskenään kil­paile­via tuot­ta­jaor­gan­isaa­tioi­ta, jot­ka voivat olla yksi­ty­isiä tai kun­tien ylläpitämiä, mut­ta poti­laista aiheutu­vat kus­tan­nuk­set jaet­taisi­in koko seudun kesken. Täl­löin ei tietenkään samas­ta hoi­dos­ta mak­set­taisi eri­laisia hin­to­ja riip­puen siitä, onko organ­isaa­tio haaskaa­va vain toim­intansa hyvin organisoinut.