Energiasektorin yritystuet

Työ- ja elinkeino­min­is­ter­iön yhtey­dessä toimi­van yri­tys­tukien tutkimus­jaos­ton tehtävänä on arvioi­da riip­pumat­tomasti yri­tys­tuk­i­jär­jestelmää. Jaos­ton ensim­mäi­nen vuo­tu­inen raport­ti julka­isti­in 3.4.2020. Siihen liit­tyy myös taus­tara­port­ti ener­gian tuotan­toon ja ener­gian käyt­töön liit­tyvistä tuista.[2]

Tässä arvioi­ni julkaisusta:

Kohta­laisen yksimielisiä ollaan siitä, että yri­tystuet tuo­vat tehot­to­muut­ta talouteen. Tehot­to­muus seu­raa pait­si kil­pailun vääristymis­es­tä, myös kohon­neen vero­tuk­sen hait­tavaiku­tuk­sista. Pitäähän rahat yri­tys­tuki­in ja veronalen­nuk­si­in kerätä muina veroina.

Yri­tys­tukien puh­das talousti­eteelli­nen tarkastelu on sikäli hyödytön­tä, että vaikut­timet tukien taustal­la ovat muual­la. Talous­te­o­reet­tise­na kysymyk­senä ne oli­si­vat yksinker­tainen asia.

Yri­tys­tu­ista on silti jok­seenkin mah­do­ton­ta päästä eroon. Jos iso joukko mak­saa vero­tuk­sen yhtey­dessä pienelle joukolle, raha on pienelle joukolle elin­tärkeä eikä iso joukko ole edes huo­man­nut maksavansa.

Poli­it­tises­sa päätök­sen­teossa pienen joukon sana painaa, kos­ka iso joukko ei sano mitään. Val­tion raha on hal­paa, kun sen saa suun­natuk­si omilleen. Kun yri­tystuet nivoutu­vat eri­laisi­in ryh­mäko­htaisi­in tavoit­teisi­in elinkeino­jen, aluei­den ja sopivien yri­tys­ten men­estyk­ses­tä, koko poli­it­ti­nen koneis­to on syväl­lä jääviy­den suos­sa. Voidaankin kysyä, pitäisikö kysymys yri­tys­tu­ista siirtää ainakin joltain osin val­lan kolmi­jako-opin hengessä poli­itikoil­ta tuomiois­tu­imille, kuten mon­et muut kil­pailu­olo­suhteisi­in liit­tyvät kysymyk­set on siirretty.

Kysymys ulkois­vaiku­tuk­sista on sinän­sä tärkeä osa talous­teo­ri­aa. Eri­tyis­es­ti ilmastopoli­ti­ik­ka on alus­ta lop­pu­un yhtä ulkois­vaiku­tus­ta. Negati­ivisia ulkois­vaiku­tuk­sia on oikein verot­taa ja posi­ti­ivisia sub­ven­toi­da. Sen sijaan ei ole oikein pyrk­iä vähen­tämään likaisia ener­gia­muo­to­ja sub­ven­toimal­la puh­tai­ta, kos­ka näin tul­laan sub­ven­toi­neek­si ener­gian kulutusta.

Uuden teknolo­gian kehi­tys­tä ja demon­straa­tio­ta taas kan­nat­taa tukea. Tästä syn­tyvä tieto on posi­ti­ivi­nen ulkoisvaikutus.

Euroopan unioni on ottanut pääasial­lisek­si väli­neek­seen vähen­tää hiilid­iok­sidipäästöjä päästökau­pan avul­la. Nyt kun päästökaup­pa myös toimii – tai toi­mi ainakin koron­aviruskri­isi­in saak­ka – tämä tekee tyhjik­si muut tavat vaikut­taa päästöi­hin. Jos päästökaup­pasek­to­ril­la paine­taan päästöjä alas Suomes­sa ylimääräisil­lä veroil­la, päästöt nou­se­vat vas­taavasti muual­la.  Kokon­aisu­us on aivan epäjo­hdon­mukainen, mikä tekee ilmastopoli­ti­ikas­ta kus­tan­nuste­ho­ton­ta. Surullisin esimerk­ki tästä on Sak­sa, joka on käyt­tänyt ilmastopoli­ti­ikkaan todel­la paljon rahaa, mut­ta saanut päästöjä vähen­netyk­si varsin vähän.

Vielä epäjo­hdon­mukaisem­paa on, että vain osa päästöistä kuu­luu päästökau­pan piiri­in. Lop­ut kuu­lu­vat taakan­jakosek­tori­in ja niis­sä on kansalli­nen päästö­tavoite. Päästö­jen vähen­tämi­nen päästökaup­pasek­to­ril­la olisi paljon halvem­paa, mut­ta niitä on vähen­net­tävä moninker­taisin kus­tan­nuksin taakanjakosektorilla.

Kasvi­huonepäästö­jen osalta olisi tavat­toman yksinker­taista tur­vau­tua pelkkään päästökaup­paan, ulot­taa päästökaup­pa kaikki­in päästöi­hin ja vähen­tää liik­keel­lä ole­via päästöoikeuk­sia niin paljon, että jär­jestelmä yksin riit­tää. Se toimisi tas­a­puolis­es­ti ja tehokkaasti. Siinä ei voisi vetää koti­in päin – mut­ta siihen se taitaa kaatuakin.

Yksin oike­as­sa olem­i­nen ei myöskään toi­mi, jos muut maat fuskaa­vat. Sik­si mei­dänkin on pakko sietää sec­ond best ‑ratkaisu­ja. Lohdu­tuk­se­na voidaan sanoa, että jos mei­dän vero- ja tukivi­idakkomme on han­kala, sak­salainen on täysin mahdoton.

Kun päästökaup­paa käyn­nis­tet­ti­in, moni merkit­tävä koti­mainen ja ulko­mainen päät­täjä sanoi min­ulle, että voimalaitok­sille pitää antaa päästöt ilmaisek­si, jot­ta päästökaup­pa ei nos­taisi sähkön hin­taa. Tietysti se nos­ti, kos­ka voimay­htiön ei kan­na­ta haaska­ta raha­nar­voisia päästöoikeuk­sia, vaik­ka onkin saanut ne ilmaisek­si. Päästökaup­pa yhdis­tet­tynä ilmaisi­in päästöoikeuk­si­in muo­dos­tui jät­timäisek­si tulon­si­ir­roksi hiilivoiman omistajille.

Energiaverotuksen kummallisuuksien historiasta

Olin mukana, kun tätä tukien ja vero­jen sekamel­skaa vuon­na 1995 käyn­nis­tet­ti­in. Ahon hal­li­tus oli aset­tanut sähkön­tuotan­nolle hiilid­iok­sidi­veron. Siinä se oli aikaansa edel­lä, mut­ta vero ei sopin­ut pohjo­is­maiseen sähkökaup­paan. Lip­posen hal­li­tuk­ses­sa päätet­ti­in, että kaikkea sähköä verote­taan niin kuin se olisi tehty hiililauh­teel­la, mut­ta päästötön­tä sähkön­tuotan­toa sub­ven­toidaan veron ver­ran – sama tulos toista kaut­ta. Tukea ei ulotet­tu van­haan vesivoimaan eikä ydin­voimaan, samas­ta syys­tä kuin päästökau­pan käyn­nistyt­tyä niille kaavailti­in windfall-veroa.

Het­ken aikaa tämä kokon­aisu­us toi­mi loogis­es­ti, mut­ta kun verot kuu­lui­v­at VM:n ja tuet TEM:n päätös­val­taan, ne alkoi­vat elää omaa elämään­sä. Alku­peräis­es­tä logi­ikas­ta ei ole jäl­jel­lä mitään.

Nyt kun sähkön tuotan­to on läh­es päästötön­tä, alku­peräistä ympäristöpe­rustet­ta sähköverolle ei ole. Päin vas­toin, teol­lisu­us pitäisi saa­da kor­vaa­maan fos­si­il­isia polt­toainei­ta puh­taan sähkön käytöl­lä ja omakoti käyt­tämään maaläm­pöä. Hiilen kor­vaami­nen vedyl­lä Raa­hen teräste­htaal­la rau­dan pelk­istämisessä käyt­täisi yhden ydin­voimalan vuosi­tuotan­non ver­ran sähköä.

Olisi järkevää siir­tyä siihen, että sähkön­tuotan­non polt­toaineet oli­si­vat verol­lisia ja luop­ua koko sähköveros­ta, mut­ta tämä päätös pitäisi tehdä EU:n tasolla.

Ener­giaveron palau­tusjär­jestelmä on peräisin siitä, että 25 vuot­ta sit­ten Suo­mi oli ympäristöpe­rusteises­sa ener­giavero­tuk­ses­sa edel­lä mui­ta. Tilanne kehit­tyi lisää yömyöhäl­lä bud­jet­tineu­vot­telus­sa vuon­na 1996. Vihrei­den ja kokoomuk­sen yhteistyöl­lä tehti­in vihreä ver­ou­ud­is­tus, jos­sa kokoomus sai tulovero­jen alen­tamisen ja vihreät hiilid­iok­sidi­veron korotuksen.

Jot­ta mui­ta mai­ta korkeampi vero­tus ei tap­paisi ener­giain­ten­si­ivistä suur­te­ol­lisu­ut­ta Suomes­ta – oli­han lama vielä tuoreessa muis­tis­sa – kehitet­ti­in tämä onneton palau­tusjär­jestelmä. Tutkimuk­set ovat sit­tem­min osoit­ta­neet sen jok­seenkin hyödyt­tömäk­si, mut­ta kuka­pa ei ottaisi rahaa vas­taan, kun sitä tyrkytetään.

Myöhem­min Suomen Keskus­ta sai palau­tusjär­jestelmän myös kasvi­huoneille. Sitä ei perustel­tu kil­pail­i­joiden saa­mal­la halvem­mal­la ener­gial­la vaan sil­lä, että kil­pail­i­jat käyt­tävät epäreilusti talvel­lakin auringon val­oa ja läm­pöä. Yri­tys­tuki­ra­portin kat­son­takan­ta on kovin kansalli­nen, ettenkö sanoisi jopa merkan­tilisti­nen, kun sen mukaan kasvi­huonei­den vero­tu­ki ei vääristä kil­pailua, kos­ka sitä saa­vat kaik­ki kasvi­huoneet Suomessa.

Kun huo­mat­ti­in, että päästökaup­pa nos­ti sähkön hin­taa ilmais­jaos­ta huoli­mat­ta, halut­ti­in tästä koitu­va hait­ta kor­va­ta sähköä run­saasti käyt­täville – eri­tyis­es­ti Tornion jaloteräste­htaalle. Tuki sidot­ti­in päästöoikeuk­sien hin­taan ker­toimel­la, joka muis­tut­taa kovasti lauhde­voiman para­me­tre­jä. 15 vuot­ta sit­ten lauhde­voima määrit­ti sähkön hin­taa val­taosan vuot­ta. Miten tuo tuki on sinne uno­htunut? Eihän hiililauhdet­ta enää ole Suomes­sa. Ei sähkön hin­ta vai­htele päästöoikeuk­sien hin­nan tahdis­sa. Enem­män siihen vaikut­ta­vat tuuli ja Nor­jan sateet.

Ilmaisjako ja hiilivuoto

Päästöoikeuk­sien ilmais­jaon perus­teena on hiilivuodon estämi­nen.  Empi­iriset tutkimuk­set eivät ole löytäneet tukea koko ilmiön ole­mas­saololle. Ei tuotan­to ole Kiinaan hal­van ener­gian perässä siir­tynyt. Rajat­a­pauk­se­na on ehkä sementin tuotan­to Suomes­sa tai sen tuomi­nen Venäjältä.

Ilmais­jako ei tuhoa kan­nus­timia kokon­aan. Sementin tuotan­nos­sa kan­nat­taa käyt­tää ilmas­toys­täväl­listä teknolo­giaa, kos­ka ylimääräiset päästöoikeudet voi myy­dä, mut­ta se ei ohjaa vai­h­ta­maan raken­nus­ma­te­ri­aalia beton­ista puuhun. EU:ssa tutk­i­taan hiil­i­t­ul­lien käyt­töönot­toa. Se olisi han­kala asia toteut­taa, mut­ta käytän­nössä paljon parem­pi kuin nämä ilmaiset päästöoikeudet.

En ole näh­nyt EU-tasol­la teo­reet­tista tarkastelua siitä, heiken­tääkö mah­dolli­nen hiilivuo­to EU:n kil­pailukykyä. Jos se heiken­tää ener­giaval­taisen tuotan­non kil­pailukykyä, pitäisi sen vas­taavasti vahvis­taa puh­taan tuotan­non kil­pailukykyä. Onhan Euro kel­lu­va val­u­ut­ta, jon­ka kurssin pitäisi palaut­taa kil­pailukyky. Aina on suh­teelli­nen etu johonkin. Erikois­tu­mi­nen puh­taaseen tuotan­to ei ole pitkäl­lä aikavälil­lä mitenkään epäit­sekäs val­in­ta. Ilmastopoli­ti­ikan teho tässä tietysti kärsisi.

Kotimaisia kysymyksiä

Turpeen vero­tu­ki kuu­luu ener­giapoli­ti­ikan kum­ma­jaisi­in. Turve on polt­toaineista suuripäästöisin, rusko­hi­iltäkin pahempi. Sen tukea perustel­laan työ­paikoil­la. Isku­lause­ta­sol­la san­o­taan sen kor­vaa­van sysimus­taa kivi­hi­iltä, mut­ta onhan jopa kivi­hi­ili turvet­ta puh­taampi polt­toaine. Turvete­ol­lisu­us ilmoit­taa työl­listävän­sä 2300 henkeä. Kun vero­tu­ki on 196 miljoon­aa euroa vuodessa, yhtä työ­paikkaa tue­taan 85 000 eurolla.

Ener­giavero­tus on pääasi­as­sa hait­tavero­tus­ta, mut­ta on joukkoon saatu yksi hyö­tyverokin. Polt­toainei­ta verote­taan pait­si hiil­i­sisäl­lön myös ener­gia­sisäl­lön mukaan.  Tämän his­to­ria on min­ulle tun­tem­aton, mut­ta ainakin se saa aikaan sen, että sähkön ja läm­mön yhteis­tuotan­nos­sa eli ns. CHP-tuotan­nos­sa kivi­hi­ili syr­jäyt­tää usein maakaa­sun. Eikö tuos­ta vero­tuk­sen ener­giakom­po­nen­tista voisi luopua?

Onko CHP-tuotan­non polt­toaineen vero­tus vero­tukea? On tot­ta, että sen seu­rauk­se­na CHP-tuotan­nos­ta tulee vähem­män vero­tu­lo­ja kuin jos sähkö ja läm­pö tehtäisi­in erik­seen, mut­ta niin­pä käytetään myös vähem­män polt­toainei­ta. Asi­as­sa ei olisi mitään ongel­maa, elleivät sähkön tuotan­non polt­toaineet olisi verot­to­mia. Pitäisi päät­tää, miten CHP-laitok­sen käyt­tämät polt­toaineet jae­taan. Jos ajatel­laan, että läm­pö on sähkön tuotan­non sivu­tuote, on järkevää laskea läm­mön osu­udek­si vain se polt­toaineen käytön lisäys, joka aiheutuu läm­mön tal­teen ottamis­es­ta. Näin ajatellen CHP-tuotan­to on yliv­erotet­tua. Yri­tys­tuk­i­työryh­män raportin väite verotues­ta perus­tuu päin­vas­taiseen ajatuk­seen, siihen, että läm­mön tuotan­non osu­udek­si pitää laskea se polt­toaineen kulu­tus, joka siihen menisi eril­lis­tuotan­nos­ta ja laskea syn­er­giae­tu kokon­aan sähkön tuotannolle.

On tehty prag­maat­ti­nen kom­pro­mis­si. CHP-tuotan­toa yliv­erote­taan hiilid­iok­sidikom­po­nentin osalta ja aliv­erote­taan ener­giakom­po­nentin osalta. Näin ei syr­jitä yhteis­tuotan­toa, mut­ta ohjataan polt­toaineval­in­to­ja. Niin kauan kuin CHP tuotan­to kil­paili lauhdesähkön kanssa, CHP-tuotan­to oli yliv­erotet­tua, mut­ta nyt se on vähän makuasia.

Sähkön ja läm­mön yhteis­tuotan­toa aje­taan nyt Suomes­sa nopeasti alas. En tiedä, kan­nat­taako sitä vauhdit­taa lisää. Kun­pa näistä eril­lisveroista päästäisi­in ja olisi vain riit­tävän korkea päästöoikeu­den hinta.

(Tässä yhtey­dessä on syytä huo­maut­taa, että olen Helen Oy:n hal­li­tuk­sen puheenjohtaja.)

Dieselpolttoaineen verotuki?

Onko dieselpolt­toaineen alem­pi vero vero­tukea? Yri­tys­tukien tutkimus­jaos­ton rapor­tis­sa tode­taan, että sen vero kuitenkin ylit­tää päästö­jen olete­tun ulkoishai­tan. Ulkoishai­tan arviona pide­tään OECD:n vuon­na 2018 arvioimaa vähin­tään 30 euroa hiilid­iok­sidi­ton­nil­ta. Tämä on kovin mata­la arvio. Huo­mat­tavasti isom­piakin on esitet­ty. Hin­ta nousee joka vuosi, kos­ka päästö­jen vähen­tämisessä on viivytel­ty. Mut­ta OECD:n arvioo­likin vähin­tään 30 euroa.

Polt­toain­evero­tuk­sel­la ei mak­se­ta vain ilmastopäästöistä vaan myös tien käytöstä.  Vaik­ka henkilöau­toi­hin kohdis­tu­vat verot ylit­tävät roimasti val­tion tien­pidon kus­tan­nuk­set – pitäisi tietysti laskea myös kun­tien kus­tan­nuk­set – raskaan liiken­teen mak­samat verot alit­ta­vat niiden tiestölle aiheut­ta­man kulumisen.

Perus­teena dieselpolt­toaineen mata­lam­malle verolle on esitet­ty kul­je­tusten tukemista. Täl­lä on suuri merk­i­tys puun­jalostus­te­ol­lisu­udelle raa­ka-ainei­den kannal­ta. Raaka­pu­un kul­jet­tamista met­sistä tehtaisi­in tue­taan myös met­säau­totei­den saa­mana tuke­na.  Rapor­tis­sa tode­taan, että ei ole empi­iristä tutkimusti­etoa siitä, kohdis­tuuko tuki teol­lisu­udelle vai kan­to­hin­toi­hin. Mut­ta met­sä­te­ol­lisu­u­den tuot­tei­den hin­nat määräy­tyvät maail­man­markki­noil­la, joten kan­to­hin­nat ovat erään­lainen resid­u­aali. Niin­pä intu­iti­ivis­es­ti ajatellen vaikut­taisi siltä, että tuki kohdis­tuu pääasi­as­sa kan­to­hin­toi­hin. Tuet lisäävät raa­ka-aineen tar­jon­taa vain siltä osin, kun kan­to­hin­ta menisi ilman kul­jet­tamisen tukia negati­ivisek­si tai painuisi niin lähelle nol­laa, ettei met­sän­o­mis­ta­ja raat­si kaataa marjametsiään.

(Artikke­li on julka­istu kansan­taloudel­lises­sa aikakauskir­jas­sa 2/2020)

 

[1]Kir­joit­ta­ja on Exec­u­tive in Res­i­dence Aal­to-yliopis­ton talousti­eteen laitok­sel­la ja Helen Oy:n hal­li­tuk­sen puheenjohtaja.

[2] Laukka­nen, Mari­ta: Ener­gian tuotan­toon ja ener­gian käyt­töön liit­tyvät yri­tystuet. Yri­tys­tukien tutkimus­jaos­to, Helsin­ki 2020.