Lisää matalapalkkatyötä

Osmo Soininvaara

Juhana Vartiainen

Raportti valtioneuvoston kanslialle

Helmikuu 2013

Valtioneuvoston kanslia tilasi tammikuussa 2013 kirjoittajilta, kansanedustaja Osmo Soininvaaralta ja ylijohtaja Juhana Vartiaiselta, raportin siitä, miten Suomessa voitaisiin edistää matalapalkkaisten ja vähän koulutettujen työllisyyttä ja nostaa näiden ryhmien työllisyysastetta. Raportin valmistumismääräaika oli 20.2.2013 ja sen on tarkoitus toimia Talousneuvoston keskustelujen tausta-aineistona.

Luovutamme täten käsillä olevan raportin Valtioneuvoston kanslian ja talousneuvoston käyttöön. Se sisältää ongelman kuvauksen, analyysia ja joukon konkreettisia toimenpide-ehdotuksia. Lyhyen määräajan vuoksi emme ole voineet selvittää ja analysoida kaikkia ehdotuksia ja ongelmia normaalin komitea- tai selvitysmiestyön perinpohjaisuudella. Kaikkia tietoja ja lähteitä ei ole siksi ehditty tarkistaa perinpohjaisesti eikä kaikkia argumentteja ole keskusteltu huolellisesti läpi. Emme rajoitetun aikamme puitteissa ole ehtineet laskea ehdotustemme vaikutuksia julkistalouteen. Siksi raporttiamme on luettava ideapaperina, jonka ajatukset ja huomiot toivottavasti ansaitsevat kritiikkiä, lisätutkimusta ja keskustelua.

Kiitämme keskusteluista ja avusta VATT:n tutkijoita Katariina Nilsson Hakkalaa ja Heikki Viitamäkeä, VATT:n johtavaa ekonomistia Kari Hämäläistä sekä Aarhusin yliopiston professoria Torben Andersenia ilman, että kukaan heistä tietenkään olisi vastuussa raporttimme ajatuksista ja mahdollisista heikkouksista.

Helsingissä, 20.2.2013

Osmo Soininvaara Juhana Vartiainen

1. Johdanto: Suomesta puuttuu matalapalkkatyötä

Suomelle ja pohjoismaille yhteinen ongelma on lyhyen koulutuksen varassa olevien ihmisten alhainen työllisyysaste. Sen kääntöpuolena on matalapalkkaisten suhteellisen alhainen osuus kaikista työllisistä. Eurostatin vuotta 2010 koskevan tilaston mukaan vain 5,9 prosenttia Suomen palkansaajista oli luokiteltavissa matalapalkkaisiksi, kun matalapalkkaisuuden kriteerinä on, että tuntia kohti laskettu ansio on alle 2/3 kaikkien palkansaajien mediaanituntiansiosta. Suomen lukema oli EU:n toiseksi pienin, ja vain Ruotsissa vastaava osuus oli vielä alhaisempi (2,5%).

Matalapalkkaisuus ei tietenkään ole mikään tavoite sinänsä. Matalapalkkatyön vähäisyys on kuitenkin ongelma juuri siksi, että perusasteen koulutuksen varassa olevien työllisyysaste on niin alhainen. Perusasteen koulutuksen miesten työllisyysaste on ollut 1990-luvulta lähtien vain 50 prosentin luokkaa ja on meneillään olevan talouskriisin aikana laskenut vain noin 45 prosenttiin. Alhainen luku kätkee tietysti taakseen myös varsin lyhyet työurat, ks. kuvio 1. Sama ilmiö näkyy myös tämän ryhmän korkeana työttömyysriskinä.

Kuvio 1. Perusasteen koulutettujen työllisyysasteet ikäryhmittäin vuonna 2011, Suomi ja Ruotsi. Lähde: Eurostat – työvoimatutkimus (ISCED97-luokituksen tasot 0-2, joita Suomessa vastaavat peruskoulutus sekä vapaaehtoinen 10. luokka). Lainattu julkaisusta Kari Hämäläinen, Näkökulmia Suomen ja Ruotsin työmarkkinoihin, julkaisussa Kilpailukyky ja työn tarjonta – oppia Ruotsin kokemuksista. Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 4/2012.

Työllisyysasteen ero Suomen ja Ruotsin välillä ei ole naisten kohdalla kovin merkittävä eläkeikäisiä lukuun ottamatta. Miehillä ero on suurempi. Vähän koulutettujen alhaista työllisyysastetta pidetään kuitenkin Ruotsissakin merkittävänä ongelmana, johon koetetaan löytää ratkaisuja.

Ongelmaa voi havainnollistaa seuraavilla kuvioilla, joista ilmenevät koulutusryhmittäiset työllisyysasteet ja keskimääräiset palkkatasot vuodelta 2011. Taloustieteellinen tutkimus on osoittanut vakuuttavasti, että ihmisten tulotaso riippuu koulutuksesta. Hyvin toimivilla työmarkkinoilla työllisyyden pitäisi olla korkea kaikilla koulutustasoilla samalla, kun keskimääräinen palkkataso nousee koulutuksen pituuden myötä. Toisin sanoen, jos työmarkkinat toimisivat hyvin, seuraavien kuvioiden käyrien pitäisi olla kohtuullisen pystyjä niin, että työllisyysaste on korkea kaikilla koulutustasoilla, mutta ansiotaso nousee koulutusvuosien mukana.

Kuvio 2. Ikäryhmän 30–54 keskimääräinen työllisyysaste ja keskimääräinen kuukausipalkka viidessä eri koulutusryhmässä vuodelta 2008. Koulutusryhmät ovat, kuviossa oikealta vasemmalle: 1) ylempi korkea-aste, 2) alempi korkea-aste, 3) alin korkea-aste, 4) keskiaste, 5) alempi tai ylempi perusaste tai esiaste. Lähde: laskelmat FLEED-aineistosta ja palkkarakennetilastosta.

Kuvioista 2 ja 3 ilmenevät viiden koulutusryhmän työllisyysasteet ja keskimääräiset ansiotasot, ensin kuukausiansiomitalle ja sitten tuntiansiomitalle. Kuviot on laskettu parhaan työiän henkilöiden eli 30–54 -vuotiaiden suomalaisten naisten ja miesten aineistoista. Tällä ikävalinnalla halutaan rajata tarkastelu siihen joukkoon, jonka normaalisti pitäisi olla työssä niin, että tarkasteluja sotkevat mahdollisimman vähän pitkittyneet opinnon tai ennenaikaiset eläkkeet (tästä syystä työllisyysasteet ovat näissä kuvioissa korkeampia kuin koko työikäisestä väestöstä laskettuina).

Ylimpien koulutusryhmien osalta tilanne näyttääkin siltä kuin pitäisi. Työllisyysasteet ovat 90 prosentin luokkaa ja palkkataso riippuu koulutuksesta kuten voi odottaa. Kahden alimman koulutusryhmän tilanne on kuitenkin toinen. Erityisesti vähiten koulutusta saaneella ryhmällä työmarkkinat eivät toimi mielekkäällä tavalla. Vain peruskoulun varassa olevien kuukausi- ja tuntiansiot ovat vain mitättömän eron päässä seuraavasta, keskiasteen koulutusryhmästä. Työllisyysaste putoaa kuitenkin roimasti näiden ryhmien välillä.

Kuvio 3. Ikäryhmän 30–54 keskimääräinen työllisyysaste ja keskimääräinen tuntipalkka viidellä eri koulutusryhmällä vuodelta 2008. Koulutusryhmät ovat, kuviossa oikealta vasemmalle: 1) ylempi korkea-aste, 2) alempi korkea-aste, 3) alin korkea-aste, 4) keskiaste, 5) alempi tai ylempi perusaste tai esiaste. Lähde: laskelmat FLEED-aineistosta ja palkkarakennetilastosta.

Tässä mielessä voi sanoa, että Suomesta puuttuu matalapalkkatyötä ja työmarkkinat eivät toimi vähän koulutettujen osalta. Siirryttäessä toiseksi alimmasta alimpaan koulutusryhmään ansiotaso ei putoa juuri ollenkaan, mutta vain noin 2/3 tämän ryhmän parhaan työiän ihmisistä on työllisiä.

Osa viimeisen ryhmän työllisyysasteen alhaisuudesta selittyy toki ryhmän kirjavuudella. Siinä ovat mukana vaikkapa vajaakuntoiset ja kehitysvammaiset. Toisin sanoen, työllisyysasteen alhaisuuden ja koulutusasteen alhaisuuden taustalla voi olla samoja tekijöitä.

Pudotus muihin koulutusryhmiin on kuitenkin niin iso, että sitä on vaikea selittää ilman, että joudutaan puhumaan työmarkkinoiden toiminnasta. Olisiko mahdollista saavuttaa lopputulos, jossa työllisyysaste myös peruskoulun varassa oleville olisi korkeampi? Tämä saattaa edellyttää markkinapalkkaa, joka olisi keskimäärin tämän ryhmän työllistyneen osajoukon nykyistä keskipalkkaa alempana.[1] Jos yhteiskunta on sitä mieltä, että työttömien ja peruskoulun varassa olevien tulotaso ei saa alentua, on mietittävä sitä, miten heidän toimeentuloaan voisi täydentää. Vaihtoehtoisesti voi miettiä, olisiko tämän ryhmän työllisyyttä mahdollista nostaa nykyiselläkin palkkatasolla niin, että tavalla tai toisella työllistyminen olisi tälle ryhmälle itsessään houkuttelevampaa tai tämän ryhmän ihmisten palkkaaminen olisi työnantajille nykyistä kannattavampaa. Tämä johtaa kysymykseen siitä, voidaan nykyistä sosiaaliturvaa suunnata enemmän matalapalkkatyöllisen toimeentulon täydentäjäksi.

Alhainen työllisyysaste johtuu joko kysyntä- tai tarjontatekijöistä. Tarjontaongelma tarkoittaa, että vain peruskoulun varassa oleville ei ole riittävän houkuttelevaa tarjota työpanostaan työmarkkinoille eli hakea työtä. Tässä tapauksessa siis vaihtoehtoinen tulotaso, joka voi koostua tulonsiirroista ja/tai omaisuustuloista lisättynä suuremmalla vapaa-ajalla, tuottaa henkilölle houkuttelevamman vaihtoehdon.

Toinen mahdollisuus on, että työllistymistä rajoittaa kysyntäongelma. Kysyntäongelma merkitsee, että henkilö kyllä haluaisi tehdä työtä esimerkiksi koulutusryhmän tyypillisellä keskipalkalla tai palkalla, joka ei ylitä henkilön tuottavuutta, mutta ei löydy työnantajia, jotka olisivat halukkaita ottamaan henkilön töihin. Matalasuhdanteessa tämä voi olla yleinenkin tilanne. Mutta myös esimerkiksi vähimmäispalkat voivat rajoittaa työsuhteiden muodostumista, jos vähimmäispalkat estävät työnantajaa ja työntekijää solmimasta sellaista työsopimusta, joka olisi molempien kannalta houkutteleva.

Kumpaakaan, tarjonta- tai kysyntäongelmaa ei voi etukäteen sulkea pois. Vain peruskoulun varassa olevien alhainen työllisyysaste on kuitenkin ongelma, joka on ollut näkyvissä pitkälti suhdanteista riippumatta. Tämä viittaa tarjontatekijöiden tärkeyteen. Tiedämme yrityskyselyistä yleisesti, että monilla toimialoilla on jatkuvia rekrytointivaikeuksia, erityisesti korkeasuhdanteissa, mutta jossain määrin myös matalasuhdanteissa. Tällaisia toimialoja ovat esimerkiksi rakentaminen, siivousala ja kuljetusala. On tietysti mahdollista, että yritysten vaatimukset ovat liian suuria hakijoiden kykyihin nähden, mutta työllistymistä rajoittaa todennäköisesti myös ihmisten työn tarjonta eli haluttomuus hakeutua töihin.

Matalapalkkaisuus ei tietenkään ole tavoite sinänsä. Korkea työllisyys sen sijaan on. Siksi on mietittävä keinoja, joilla myös vähän koulutetulle olisi nykyistä houkuttelevampaa ottaa työtä vastaan ja jotka tekisivät vähän koulutetun työpanoksesta houkuttelevamman myös työnantajan kannalta. Ongelma tulee todennäköisesti olemaan entistäkin tärkeämpi, koska tarvitsemme enemmän maahanmuuttajia ja työmarkkinoille tulee ihmisiä, joilla ei ole esimerkiksi suomalaista peruskoulua tukenaan. Myös maahanmuuttajien kielitaito ja yleinen Suomen tuntemus voi olla puutteellista. Silti kaikilla pitäisi olla mahdollisuus työllistyä ja normaalitapauksessa myös velvollisuus hakea työtä.

Yllä olevasta kuviosta kävi ilmi, että alhainen työllisyysaste on tyypillisesti vain peruskoulun tai peruskoulutuksen varassa olevien ongelma. Mutta työmarkkinoilla voi tietysti olla koulutuksesta riippumatta ihmisiä, joiden markkinaehtoinen palkka on alhainen tai joilla joka tapauksessa on vaikea työllistyä. Tällaisia voivat olla vaikkapa vajaakuntoiset. Tutkimuksen valossa myös sekä nuorten että ikääntyneiden (60–64 -vuotiaat) työllisyysaste poikkeaa selvästi alaspäin ”parhaan työiän” 30–55 -ryhmästä, ja matalapalkkatyön puute voi siksi olla keskimääräistä merkittävämpi ongelma myös näille ryhmille.

2. Periaatteellisia lähtökohtia

Työsuhdetta ei markkinataloudessa synny, ellei se ole kannattava molempien osapuolten kannalta. Työnantaja ei palkkaa potentiaalista työntekijää, jos tämän tuottama arvonlisä ei vastaa hänestä aiheutuvia työvoimakustannuksia riskeineen, eikä työntekijä ota työtä vastaan, jos siitä koituva tulonlisäys ei riitä korvaamaan työstä aiheutuvaa vapaa-ajan menetystä ja muuta haittaa.

Jotta ihminen voi työllistyä työmarkkinoilla, työllistymisen täytyy siis olla houkuttelevaa sekä työllistyvän henkilön että työllistävän yrityksen kannalta. Yksilön reservaatiopalkan, eli alhaisimman bruttopalkan, jolla työnteko on houkuttelevaa, täytyy olla alhaisempi kuin sen korkeimman bruttopalkan, jonka yritys on vielä halukas maksamaan niin, että henkilön työvoimakustannus ei ylitä hänen työnantajalle tuottamaansa arvonlisäystä. Jos tällainen palkka on olemassa, työllistyminen on taloudellisesti kannattavaa ja taloudellisesti tehokasta eli molempia osapuolia hyödyttävää. Tällöin on periaatteessa olemassa sellainen palkkasopimus, jolla työsuhde toteutuu, kunhan osapuolet löytävät toisensa ja työsopimukselle ei ole muita esteitä.

Nämä taloudelliset lähtökohdat ratkaisevat työllisyyden toteutumisen ja sen tehokkuuden, eivätkä ulkopuolisten käsitykset siitä, mikä on henkilöiden tuottavuus tai kyseisen työn hyödyllisyys suuren yleisön mielestä. Yksilön markkinatuottavuus on otettava ajattelun lähtökohdaksi, varsinkin nykymaailmassa, jossa yritysten yksittäisetkin toiminnot usein ovat ulkoistettavissa eikä yritysten sisällä ole tilaa sisäiselle uudelleenjaolle. Talouskeskustelussa korostetaan usein yritysten yhteiskunnallisia vastuita, unohtaen samalla, että yritykset toimivat nykyään kansainvälisessä kilpailussa ja kilpailu on lisääntynyt myös kotimaan markkinoilla. Yritykselle kannattamattomien työsuhteiden ylläpitäminen on sen vuoksi vaikeaa; ei siksi, että yritysjohto olisi sydämetöntä, vaan siksi, että kannattamattomuus johtaa heikkoon kilpailuasemaan.

Pohjoismainen hyvinvointivaltio edellyttää laajaa veropohjaa ja suuria verotuloja. Hyvinvointivaltion rahoittaminen kestävästi ei onnistu ilman riittävän korkeaa työllisyysastetta. Elinaikanamme yhteiskunnalta saamamme palvelupaketti on niin mittava, että se edellyttää meiltä jokaiselta myös mittavaa työpanosta. Ekonomistien kielellä asetelmaa voi kuvata niin, että vapaa-ajan hinta on yksilölle alhaisempi kuin yhteiskunnalle. Jos henkilö lopettaa työnteon tai pienentää työpanostaan, hänen tulotasonsa toki laskee, mutta elintason lasku ei välttämättä ole dramaattinen. Julkispalvelut ja hyvä pohjoismainen infrastruktuuri ovat edelleen käytettävissä, ja tulonsiirrot sekä progressiivinen verotus paikkaavat palkan pienenemisestä tai loppumisesta aiheutuvaa tulonmenetystä. Koko kansantalouden kannalta menetys on kuitenkin suurempi, koska menetetään henkilön tuottama koko arvonlisä, josta osa on aiemmin päätynyt julkispalvelujen ja tulonsiirtojen rahoittamiseen. Jotta hyvinvointivaltio voitaisiin rahoittaa, valtiovallan on pakko huolehtia siitä, että työllisyysaste on kohtuullisen korkea.

Tällä emme tietenkään tarkoita, että pelkkä työnteko olisi elämän tarkoitus. On olemassa hyviä perusteluja senkin puolesta, että tulevaisuuden korkeampi tuottavuus tekisi ihmisistä onnellisempia, jos siitä nautittaisiin eritoten pidemmän vapaa-ajan muodossa.^[2] Tämä voi ollakin jopa kohtuullisen todennäköinen tulevaisuudenkuva. On mahdollista, että tulevaisuuden asunto- ja muuta varallisuutta perivät ikäkohortit eivät haluakaan tehdä niin pitkää työuraa kuin mitä pitkän aikavälin ennustukset tällä hetkellä edellyttävät. Silloin on löydettävä uudenlaisia ratkaisuja hyvinvointipalvelujen rahoitukseen.

Oli pitkän aikavälin tulevaisuudenkuva tältä osin millainen tahansa, nyt voimassa olevat eduskunnan säätämät hyvinvointipalvelut ja tulonsiirrot on silti rahoitettava ilman, että julkistaloutemme tasapaino järkkyy. Tämä edellyttää korkeaa työllisyysastetta erityisesti kuluvalla ja seuraavalla vuosikymmenellä, jolloin huoltosuhde jatkuvasti heikentyy.

Korostamme tähän kysymykseen liittyvää yhteiskuntasopimusta, joka on meidänkin pohdiskelumme lähtökohtana. Yksilön ja valtiovallan (eli kaikkien muiden yksilöiden) oikeudet ja vastuut on pidettävä tasapainossa. Valtiovallalla on velvollisuus toimia niin, että jokaiselle kansalaiselle on tarjolla riittävä perusturva ja peruspalvelut sekä sellaiset tukipalvelut, joilla kansalaisen on helpompi työllistyä työmarkkinoilla. Tämän vastapainona valtiovallalla on oikeus edellyttää, että työikäinen ja työhön kykenevä osallistuu työmarkkinoille, hakee työtä, tekee työtä ja ottaa tarvittaessa osaa valtiovallan järjestämiin toimenpiteisiin, joilla työllistymisen todennäköisyyttä parannetaan. Yksilön näkökulmasta voi määritellä samanlaisen oikeuden ja velvollisuuden parin. Yksilöllä on oikeus hyvään perusturvaan ja peruspalveluihin sekä työvoimahallinnon palveluihin, jotka auttavat työllistymään. Vastaavasti yksilöllä on velvollisuus osallistua työmarkkinoille, tehdä työtä sekä olla mukana toimenpiteissä, joilla työllistymistä edistetään.

Jos merkittävä joukko ihmisiä on vailla työtä, joko työttöminä – eli periaatteessa työmarkkinoiden käytettävissä mutta vailla työtä – tai työvoiman ulkopuolella, taustalla voi olla joko kysyntä- tai tarjontaongelma.

Tarjonta – työnteon kannattavuus yksilön kannalta

Tarjontaongelma syntyy, jos työn etsiminen tai vastaanottaminen ei yksilön näkökulmasta ole riittävän houkuttelevaa. Tähän voi tietysti olla monia syitä, eivätkä kaikki työikäiset missään yhteiskunnassa ole työmarkkinoiden käytettävissä. Julkinen valta voi kuitenkin toimia niin, että työn hakeminen ja sen tekeminen mahdollisimman usein olisi taloudellisesti houkuttelevaa siihen verrattuna, että henkilö elää tulonsiirtojen varassa. Olennaista on se, millainen on henkilön vaihtoehtoinen tulotaso, kun hän ei ole työssä.

Työn tarjontaan eli siihen, millä palkkavaatimuksilla ja millä muilla ehdoilla henkilö tarjoaa työtään työmarkkinoille, vaikuttaa koko sosiaaliturva- ja verojärjestelmämme. Taloustieteilijät laskevat mikroaineistoista työllistymisveroasteita, eli mittareita sille, miten kannattavaa eri kotitaloustyyppien näkökulmasta työllistyminen on. Työllistymisveroaste kertoo sen, miten suuri osa työllistymisen aiheuttamasta bruttopalkan lisäyksestä häviää verojen nousuun ja tulonsiirtojen pienenemiseen. Keskimääräiset työllistymisveroasteet eivät vaikkapa Ruotsiin verrattuna ole Suomessa keskimäärin erityisen korkeita, vaan samaa luokkaa kuin naapurimaassamme, ks. taulukko 1.

Taulukko 1. Keskimääräiset työllistymisveroasteet Suomessa ja Ruotsissa, %

	Ruotsi		Suomi
	2006	2010	2007	2010
Kaikki yht.	77.8	67.6	62.4	62.1

Yksinasuva	75.8	65.0	67.6	67.2
Yksinhuoltaja	79.5	68.7	73.4	74.5
Lapseton pari	72.0	62.0	59.0	61.1
Kahden huoltajan talous	84.0	72.5	64.9	63.1

Lainattu julkaisusta Kari Hämäläinen, Näkökulmia Suomen ja Ruotsin työmarkkinoihin, julkaisussa Kilpailukyky ja työn tarjonta – oppia Ruotsin kokemuksista. Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 4/2012.

Suomessa vallitsevat keskimääräiset työn kannustimet eivät siis yleisesti näytä erityisen matalilta. Keskiarvot eivät kuitenkaan kerro ongelmasta kovin paljon. Ne kätkevät taakseen suurta vaihtelua, ja ongelmallisia ovat nimenomaan ne tapaukset, joissa työllistymisveroaste on poikkeuksellisen korkea. Olli Kärkkäisen JUTTA- mallin avulla tekemien laskelmien mukaan kaikista työttömistä 15 % ja työttömistä yksinhuoltajista peräti kolmannes on sellaisessa kannustinloukussa, että palkasta jää alle 20 % käteen^[3] Tutkimus saattaa aliarvioida ongelmaa, sillä toimeentulotuen mallintaminen JUTTA-mallissa on puutteellinen ja toimeentulotuessa hyväksyttäviä enimmäisvuokria on aineistovuoden 2006 jälkeen korotettu merkittävästi. Kannustinloukut johtavat helposti pitkittyvään työttömyyteen. Joidenkin maantieteellisten alueiden matalapalkkaisten ryhmien ja kotitaloustyyppien osalta tilanne voi olla sellainen, ettei työllistyminen todellakaan ole erityisen kannattavaa. Kaikkien ryhmien sisällä voi niin ikään olla osajoukkoja, joiden työllistymisveroaste on korkea. Epäilemme myös, että mikroaineistoissa aliedustettuina olevien heikon työmarkkina-aseman henkilöiden tapauksessa toimeentulotuki johtaa käytännössä korkeampaan työllistymisveroasteeseen kuin mitä taulukon 1 keskiarvoluvuista ilmenee. Lisäksi vaikkapa yksinhuoltajien työllistymisen kynnys on korkea myös taulukon 1 mukaan. Vaikka työn tekeminen yleensä nostaa tulotasoa, toisessa vaakakupissa on työn rasittavuus ja vähäisempi vapaa-aika.

Lisäksi työllistymistä voi käytännössä salvata byrokratian toiminta. Vakaata tulonsiirtoa työttömänä tai työvoiman ulkopuolella – esimerkiksi työkyvyttömyyseläkkeellä – saavan näkökulmasta työnteko voi olla riskaabelia, jos tulonsiirron saaminen keskeytyy eikä työtulon saaminen ole vuorenvarmaa. Toimeentulotukea jätetään sitä paitsi ilmeisesti maksamatta usean seuraavankin kuukauden ajan, jos henkilö on onnistunut jossain kuussa itse hankkimaan tuloja.

Kaikissa pohjoismaissa on 1990-luvulta lähtien viety työvoima- ja sosiaalipolitiikkaa aktivoivaan ja ehdolliseen suuntaan. Tällä tavalla koetetaan jollain tavalla asettaa ei-työllisten osalta tukien ehdoksi velvollisuus ottaa työtä vastaan. Suomessa on käytössä 1–3 kuukauden karensseja työmarkkinatuen maksussa, ja sellainen voi tulla voimaan, jos työtön kieltäytyy tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai keskeyttää sellaisen. Käytännössä tällaiset velvoitteet harvoin toimivat tehokkaasti varsinaista työllistymistä edistävästi, koska työnantaja ei kuitenkaan halua palkata vastahakoisia. Lisäksi harkinnanvarainen toimeentulotuki voi heikentää ehdollisuutta.

Tukien ehdollisuus voi kuitenkin jo sellaisenaan lisätä työttömien työnhakua. Tanskalaistyyppiseen aktivointipolitiikkaan kuuluu laaja joukko aktivointitoimenpiteitä, ja käsittelemme sitä luvussa 5.

Aktiivinen ja aktivoiva työvoimapolitiikka on tärkeää myös sellaisen rakennemuutoksen aikana, joka Suomella nyt on edessään. Suomessa on tutkimuksen valossa pohjoismaisittain alhainen ammatillinen liikkuvuus ja toimialojen välinen liikkuvuus^[4], ja työvoimapolitiikan tehtävänä on myös koettaa aktiivisesti auttaa, ohjata ja patistaa alan tai ammatin vaihdoksiin silloin, kun se on tarpeellista.

Kysyntä – työnantajan kynnykset ja työn hinta

Työllistymistä voi estää myös kysyntäongelma, jolloin työhalukas henkilö ei ole työnantajan kannalta kiinnostava. Kysyntäongelmat liittyvät usein suhdanteisiin. Taantumalle on tyypillistä, että yritykset eivät heikon kysynnän vuoksi halua palkata tai pitää töissä ihmisiä, jotka normaalioloissa työllistyisivät. Siksi taantumassa pitää paikkansa, että “työpaikkoja ei ole” samassa mitassa kuin normaalioloissa.

Taantuma ei kuitenkaan ole talouden pysyvä tila. Markkinataloudessa ei vallitse pysyvää kokonaiskysynnän puutteen ongelmaa. Siksi tarjontatekijät ovat talouden pitkän aikavälin työllisyyden kannalta ensisijaisia. Usein ajatellaan, että työllisyyttä rajoittaa se, “ettei työpaikkoja ole”. Tämä on tieteellisesti kestämätön myytti. Se voi pitää paikkansa vain rajattujen toimialojen ja ammattiryhmien suhteen. Työpaikkojen määrää ei ole missään säädetty millekään maksimitasolle. Markkinataloudessa on syviä taantumia lukuun ottamatta aina työtä tarjolla, ja kysymys on siitä, mihin hintaan sitä halutaan tehdä ja millaista työtä suostutaan tekemään. Suomessakin on kyselyiden perusteella jatkuvasti toimialoja, joissa on mahdollista työllistyä ja joissa työvoiman saatavuus rajoittaa työllisyyttä. Markkinatalousmaiden työmarkkinoilla syntyy ja loppuu vuosittain tyypillisesti n. 15 prosenttia koko työllisyydestä. Suomen tapauksessa tämä siis tarkoittaa, että vuosittain tehdään noin 300 000–400 000 rekrytointia. Mitä enemmän työmarkkinoilla on työn hakijoita, sitä korkeampi työllisyys saavutetaan, ja mitä enemmän työmarkkinoilla on työnantajia ottamassa palvelukseen, sitä korkeampi työllisyys saavutetaan.

Yksi mahdollinen kysyntäongelma syntyy, jos henkilö olisi periaatteessa työllistettävissä molempia osapuolia tyydyttävällä palkalla, mutta vähimmäispalkka estää työllistymisen. Tämä on todennäköisintä sellaisten ihmisten tapauksessa, joiden markkinatuottavuus on alhainen. Tällaisia voivat olla esimerkiksi puutteellisesti suomen kieltä taitavat kouluttamattomat maahanmuuttajat. Tältä osin on tärkeää arvioida myös työehtosopimusten toimintaa ja erityisesti sitä, salpaavatko niiden tehtäväkohtaiset vähimmäispalkat pienipalkkaisten työllisyyttä. Tähän kysymykseen on vaikeaa saada kovin varmaa vastausta, mutta sitä voidaan arvioida palkkatiedon varassa. Pohjoismaiset vertailut osoittavat, että vähimmäispalkat ovat Suomessa suunnilleen pohjoismaista tasoa tai hieman alhaisempia.^[5]

Esimerkiksi nuorten, ikääntyneiden ja maahanmuuttajien tapauksessa voisi olla perusteltua sallia työehtosopimusten alhaisimmat palkat alittava palkkaus. Sekä nuoruus, korkea ikä että hiljan syntynyt maahanmuuttajastatus ovat tiloja, jotka ovat työmarkkinoiden näkökulmasta ohimeneviä ja joita on lähes mahdotonta väärentää. Siksi työehtosopimusten alhaisimmat palkat alittava palkka vaikkapa nuorille tai maahanmuuttajille ei uhkaa merkittävästi muiden palkkatasoa, mutta voi silti tasoittaa ikäryhmien välisiä työllisyysasteiden eroja.

Kysyntäpuolen ongelmia lisäävät työnantajalle työllistymisestä lankeavat sosiaaliset kustannukset. Kysyntää voi siis rajoittaa se, että työnantajan näkökulmasta työsuhteeseen liittyy riskejä korkeammista kustannuksista, kuten vaikkapa työntekijän sairaudesta, raskaudesta tai työkyvyttömyydestä aiheutuvista kustannuksista. Käymme tässä kirjoituksessa läpi näitä kustannuksia ja niiden tasaamisen mahdollisuuksia niin, että matalapalkkainen työ olisi nykyistä yleisempää.

Tarjonta- ja kysyntäongelmat ja matalapalkkainen työ

Tarjonta- ja kysyntäongelmat yhdistyvät sellaisessa tapauksessa, jossa henkilön tuottavuus on niin alhainen, ettei henkilö ole yritykselle kiinnostava alhaisellakaan palkalla. Tietysti joissakin tapauksissa ei ole edes mielekästä pyrkiä työllistymiseen ja sitä varten on olemassa eläkejärjestelyjä esimerkiksi vaikeasti vammautuneille. Työnantajan ja työntekijän ”matchi” voi niin ikään olla kerta kaikkiaan epäsopiva. Kaikkien työsuhteiden ei tulekaan syntyä. Jos työ on niin matalatuottoista, että palkka jää pieneksi, työntekijän on syytäkin yrittää hakeutua tuottavampaan työhön. Jos työntekijä on juuri tähän työpaikkaan soveltumaton, on parempi, että hän hakeutuu toiseen, itselleen paremmin sopivaan työhön ja tilalle tulee kyseiseen työhön soveltuvampi.

Tietty työttömyys on siis normaali osa työmarkkinoiden toimintaa. Kansantaloudelliseksi ongelma muodostuu, kun osa työvoimasta jää tyystin vaille käyttöä. Tällöin voidaan syystä puhua työmarkkinoiden rakenneongelmasta. Olemme identifioineet seuraavia ryhmiä, joiden kohdalla työllisyys näyttää mielestämme jäävän liian alhaiseksi. Ryhmät menevät osittain päällekkäin.

Matala henkilökohtainen tuottavuus. Henkilöt, joiden henkilökohtainen tuottavuus jää tai joiden tuottavuuden työhön ottaja olettaa jäävän niin matalaksi, ettei työpanoksesta kannata maksaa työehtosopimusten vaatimaa palkkaa.
Korkeiden asumiskustannusten alueella matalapalkkaisesta työstä työttömäksi jääneet. Missä asuminen on kallista, pienipalkkainen työ tuottaa vain pienen tulonlisän sosiaaliturvaan nähden.
Muuttotappioalueiden työttömät. Paikkakunnalta ei löydy työtä, jonka tuotto riittäisi kattamaan työehtosopimusten mukaisen palkan.
Matalapalkkaisesta työstä työttömänä oleva yksinhuoltaja. Sosiaaliturvassa on lapsikorotukset, mutta palkoissa ei ole. Tämä ongelma koskee myös kahden huoltajan perheitä, joista toinen vanhemmista on työtön matalapalkkaisesta työstä.
Nuoret työmarkkinoille tulevat. Nuorten tuottavuuden oletetaan olevan matala uran alkuvaiheessa. Koska työsuhteet ovat lyhyitä, työnantajan ei kannatta investoida nuoreen, jotta hänestä myöhemmin kehittyisi osaava työntekijä yritykseen.
Ikääntyneet työntekijät. Toisin kuin Ruotsissa, ikääntyneet työntekijät eivät ole haluttua työvoimaa, minkä seurauksena 50-vuotiaan työttömäksi joutuneen ei ole helppo löytää uutta työpaikkaa ja eläkeiän saavuttaneista pyritään usein eroon.
Nuoret naiset. Työnantajat pelkäävät perhevapaiden tuottamia kustannuksia eivätkä palkkaa mielellään nuoria naisia.
Terveydeltään heikot. Työnantajat pelkäävät tiheään sairastelevista työntekijöistä tai varhaiseläkkeelle joutuvista aiheutuvia kustannuksia.
Ammattinsa menettäneet. Talouden rakennemuutoksen vuoksi moni menettää entisen ammattinsa pysyvästi ja viivyttelee siirtymistä aiempaa matalapalkkaiseen työhön

Koetamme seuraavissa luvuissa käydä läpi näitä tapauksia. Olemme vakuuttuneita siitä, että monissa tapauksissa työllisyyttä voi edistää sellaisilla tukijärjestelyillä, joilla työllistyminen tehdään nykyistä houkuttelevammaksi. Palkka ja tulonsiirrot on siis sovitettava yhteen sen sijaan, että alhaisen markkinatuottavuuden ihmiselle maksetaan pelkkää tulonsiirtoa, joka ei tee työllistymistä houkuttelevaksi. Kuten luvussa kolme osoitamme, Suomeen on syntynyt toimeentulotuen varaan jonkinlainen kohtuullinen ”kansalaispalkka”, jonka saamisen ehtona on kuitenkin se, ettei henkilö tee työtä lainkaan tai vain hyvin vähän. Tällaisesta passivoivasta ja vääristyneestä ”perustulosta” olisi siirryttävä sosiaaliturvaan, joka tekee työnteosta kilpailukykyisempää.

Joissakin tapauksissa parempi lopputulos voi edellyttää nykyisten alhaisimpien taulukkopalkkojen alittamista. Toinen kriittinen kysymys on siinä, miten estetään yhteiskunnan tuen valuminen korkeampiin palkkoihin niin, että työllisyyslisäys jää vähäiseksi.

3. Työn tarjonnan esteet

Ongelman paikallistaminen

Työn tarjontaa pienipalkkaisissa töissä rajoittavat Suomessa erityisesti kasvukeskusten kalliit asumiskustannukset ja toisaalta sosiaaliturvaan sisältyvät lapsikorotukset. Työttömien asumismenoja korvataan yleisen asumistuen ja erityisesti toimeentulotuen kautta, mutta palkansaaja joutuu maksamaan ne kokonaan tai lähes kokonaan itse. Sekä työttömyyskorvaukseen että toimeentulotukeen sisältyvät lapsikorotukset, joita luonnollisesti ei ole palkoissa. Sosiaaliturva kilpaileekin lapsiperheiden osalta alimpien palkkojen kanssa selvästi voimakkaammin kuin lapsettomien kotitalouksien tapauksessa.

Työnteon kannustimia heikentää toimeentulotuen lähes automaattinen rooli työttömyysturvan täydentäjänä niillä, jotka eivät saa ansiosidonnaista työttömyysturvaa ja asuvat vuokra-asunnossa. Erityisen pahassa kannustinloukussa ovat vähän koulutetut yksinhuoltajat, joiden osalta pienipalkkainen kokoaikatyökin kannattaa huonosti osa-aikatyöstä puhumattakaan. Työsuhteiden syntymisen esteet kasvukeskuksissa ja erityisesti Helsingin seudulla painottunevat työn tarjontaan. Pienellä palkalla ei kannata mennä töihin.

On perusteltua, että palkat ovat muuta maata korkeampia kasvukeskuksissa, joissa asuminen on kalliimpaa. Näin taloudellista toimeliaisuutta siirtyy halvempien asumiskustannusten alueelle, milloin vain se on mahdollista. Alueella, jossa asuntopula jarruttaa taloudellista toimeliaisuutta, ei ole syytä suosia matalatuottoisia elinkeinoja. Tämän pääsäännön rinnalla on kuitenkin pohdittava keinoja työllistää kasvukeskuksissakin niitä, joiden osaaminen ja työkyky eivät riitä niin tuottavaan työpaikkaan, että siitä saatavaa palkkaa vastaan kannattaa ottaa työpaikka vastaan. Tällaisessa tapauksessa on joko tuettava työnantajaa (esim. palkkatuki) tai tehtävä työpaikan vastaanottaminen taloudellisesti houkuttelevammaksi yhdistämällä ansiotuloja ja tulonsiirtoja.

Koska työn tarjonnan ongelma on todennäköisesti olennainen lähinnä korkeiden asumiskustannusten alueilla ja koskee sielläkin lähinnä vain vuokralla asuvia, julkisen talouden kannalta on edullisinta kohdistaa toimet tähän joukkoon. Tällöin katseet kohdistuvat asumistukeen ja sen kehittämiseen nykyistä paremmin tukemaan pieniä palkkatuloja saavia. Seuraavassa keskitytään tilanteeseen erityisesti pääkaupunkiseudulla, sillä käsityksemme on, että juuri siellä jää kannustinongelmien vuoksi syntymättä eniten työsuhteita.

Toimeentulotuen nurinkurinen rooli

Sosiaaliturvajärjestelmän tulisi jopa perustuslain mukaan rakentua niin, että ensisijainen perusturva (työmarkkinatuki + asumistuki) tarjoaa pääsääntöisesti paremman turvan kuin poikkeustapauksiin tarkoitettu viimesijainen turva (toimeentulotuki). Ajan saatossa nämä roolit ovat kääntyneet toisin päin korkeiden asumiskustannusten alueilla. Yleinen asumistuki korvaa asumismenoja huomattavasti niukemmin kuin toimeentulotuki. Helsingissä toimeentulotuki korvaa asumismenoja yksinäisellä henkilöllä noin 300 euroa kuussa enemmän kuin yleinen asumistuki. Tämä tarkoittaa, että vuokralla asuvat pelkän työmarkkinatuen varassa elävät ovat jokseenkin automaattisesti oikeutettuja toimeentulotukeen, elleivät kotitalouden muiden tulonsaajien tulot nosta kotitaloutta toimeentulotukirajan yläpuolelle tai ellei omaisuus estä toimeentulotuen saamista.

Toimeentulotuki koostuu perusosasta ja kuitteja vastaan maksettavasta lisäosasta. Lisäosamenoista suurimmat liittyvät asumiseen. Lisäksi voidaan maksaa ehkäisevänä toimeentulotukena vaikkapa lasten harrastusmenoja. Vuonna 2013 yksin asuvan aikuisen perusosa on 477,26 euroa kuussa. Perusosa ja lisäosa yhteensä määräävät, kuinka paljon asiakas on oikeutettu samaan rahaa elinkuluihinsa. Tästä summasta vähennetään kaikki tulot, jopa rikoksen uhrille määrätyt vahingonkorvaukset. Jotta työnteko kannattaisi edes teoriassa, vähentämättä jätetään 20 prosenttia palkoista, joista on vähennetty ennakonpidätys, kuitenkin korkeintaan 150 euroa kotitaloutta kohden kuukaudessa. Myyntikelpoinen omaisuus tai pankkitilillä olevat säästöt estävät toimeentulotuen saamisen. Samoin oikeus opintolainaan vähennetään toimeentulotuesta, oli lainan nostanut tai ei. Koska toimeentulotuen normimenoista vähennetään kaikki tulot, saajan kannalta ei ole mitään merkitystä sillä, paljonko hän saa yleistä asumistukea tai työttömyyskorvausta. Toimeentulotuen yleisyys heikentää myös työttömyysturvaan liittyviä sanktioita, sillä menetetty työttömyyskorvaus maksetaan toimeentulotukena. Työstä, koulutuksesta tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäytyvän toimeentulotuen perusosaa voidaan kuitenkin alentaa 20 prosentilla enintään kahden kuukauden ajalta. Toistuva kieltäytyminen voi johtaa perusosan alentamiseen 40 prosentilla. Niinpä yksinäisen henkilön osalta 286,36 euroa lisättynä asumismenoilla on minimisumma, johon on aina oikeutettu.

Helsingissä toimeentulotuesta maksetaan yksin asuvalle korkeimmillaan 650 euroa kuussa vuokraa asunnon kokoon ja kuntoon katsomatta. Tämän päälle korvataan sähkö- ja vesilasku ja kotivakuutus keskimäärin noin 50 eurolla kuussa. Tämä on todennäköisesti vähentänyt halpojen asuntojen tarjontaa vuokramarkkinoilla. Tästä kärsijöiksi joutuvat pienipalkkaiset, jotka eivät saa kompensaatiota kohonneista vuokrista. Vaikka he saisivat yleistä asumistukea, vuokratason kohoaminen jää kokonaan heidän tappiokseen, kun vuokrat ovat asumistuen hyväksymien vuokrien yläpuolella. On työmarkkinoiden kannalta nurinkurista, että pientä palkkaa saava joutuu etsimään asuntonsa kauempaa, mutta toimeentulotuen varassa olevan kannalta asuminen lähellä työpaikkoja on taloudellisesti suunnilleen samanarvoista kuin asuminen syrjemmällä.

Yksinasuva helsinkiläinen saa toimeentulotukea yli 1100 euroa kuussa. Hän pysyy toimeentulotuen piirissä vaikka pääsisi töihin 1500 euron kuukausipalkalla. Nettohyödyksi työstä jää tällöin toimeentulotuen etuoikeutettu tulo 150 €/kk ja työllistymisveroasteeksi 90 %. Tämä tilanne on kaikilla palkansaajilla, jotka täydentävät ansiotulojaan toimeentulotuella.

Työttömyysturvassa ja asumistuessa on yritetty huolehtia järkevistä kannustimista. Työnteosta jää aina käteen edes jotain ja asumistuessa korvattavat enimmäisvuokrat ovat kasvukeskuksissa niin selvästi markkinavuokrien alapuolella, ettei asumistuen pitäisi häiritä vuokramarkkinoita kovin paljon enempää kuin vähävaraisten ostovoiman parantaminen ylipäänsä.^[6] Toimeentulotuessa ei työnteon kannustimia tai vaikutuksia asuntomarkkinoihin ole samalla tavalla painotettu, koska tuki on tarkoitettu tilapäiseksi hätäavuksi, jota saa vain hyvin pieni osa väestöstä. Vuonna 2010 toimeentulotukea sai kuitenkin Suomessa peräti 375 000 henkeä 240 000 kotitaloudessa. Toimeentulotukea saaneista kotitalouksista 28,5 prosenttia eli noin 70 000 kotitaloutta oli saanut sitä vuodessa vähintään 10 kuukautena.^[7] Koska toimeentulotuki täydentää usein korkeiden asumiskustannusten vuoksi perusturvaa, sitä saadaan eniten kasvukeskuksissa.

Vuonna 2011 Helsingissä toimeentulotukea sai 10,1 prosenttia asukkaista ja 14 prosenttia asuntokunnista. Erityisesti yksinhuoltajaperheet, joissa oli vähintään yksi alaikäinen lapsi, olivat tuen kohteena. Toimeentulotuen saanti oli yleisempää nuorissa ja vähäisempää vanhemmissa ikäryhmissä. Moni toimeentulotuen saaja oli työttömänä tai lomautettuna. Yleistä oli myös täysi tulottomuus, neljänneksellä toimeentulotuen saajalla ei ollut lainkaan tuloja. Asumistuen merkitys oli lisäksi monelle suuri.^[8]

Vaikka toimeentulotukimenojen osuus tulonsiirtomenoista on euromääräisesti pieni, toimeentulotuen vaikutus sosiaaliturvajärjestelmän toimivuuteen on todennäköisesti suuri, koska toimeentulotuki tulee muiden tukien päälle tehden tyhjäksi niihin suunnitellun kannustavuuden ja osittain myös niihin sisältyvät sanktiot. On perusteltuja syitä arvella, etteivät toimeentulotuen kielteiset vaikutukset täysin ilmene taulukon 1 raportoiduissa keskimääräisissä työllistymisveroasteissa. Työllistymisveroastetta koskevissa tutkimuksissa on vaikea tavoittaa kaikkia toimeentulotuen saajia, koska he ovat tyypillisesti aliedustettuja tutkimusaineistoissa. Toimeentulotukea on sitä paitsi vaikea mallintaa.

Toimeentulotuen kielteisiä kannustinvaikutuksia lisää omaksuttu käytäntö vyöryttää yhden kuukauden korkeammat tulot vähentämään seuraavien kuukausien toimeentulotukea. Ei kannata lähteä poimimaan mansikoita Suonenjoelle heinäkuussa, vaikka heinäkuun tulot ylittäisivät toimeentulotuen tarjoaman tason kuukauden ajaksi selvästikin. Ylimenevä osa leikataan pois seuraavien kuukausien toimeentulotuesta. Tämä on erittäin epäkannustava käytäntö, josta olisi syytä luopua. Toimeentulotuen saamisen sellaisissa tilanteissa, joissa tulot ovat loppuneet tilapäisesti, estävät joka tapauksessa omaisuusvähenteisyys ja pankkitilillä olevat säästöt.

Suositus 1:

Tulojen vyörytyksestä luovutaan. Toimeentulotuessa luovutaan niin sanotusta tulojen vyörytyksestä lukuun ottamatta tapauksia, joissa tulojen jaksottamisella on pyritty hankkimaan oikeudetonta hyötyä.

Ensisijaisen sosiaaliturvan jääminen toimeentulotuen takaaman tason alapuolelle haittaa mielestämme sekä työnteon kannattavuutta että asuntopoliittisia tavoitteita. Viimesijaisen turvan tasolla on perustuslain suoja, joten asia ei korjattavissa toimeentulotukea alentamalla eikä se olisi myöskään sosiaalipoliittisesti perusteltua. Asian korjaaminen edellyttää muutoksia ensisijaiseen perusturvaan.

Työmarkkinatukea korotettiin vuoden 2012 alussa sadalla eurolla. Samalla korotettiin myös toimeentulotuen perusosaa kuudella prosentilla eli noin 25 eurolla. Tämä paransi jonkin verran ensisijaisen sosiaaliturvan kilpailuasemaa toimeentulotukeen nähden.

Toimeentulotuen vuokramarkkinoita vääristävää vaikutusta voidaan lieventää alentamalla suurimpia hyväksyttäviä asumismenoja ja nostamalla jonkin verran perusosaa. Koska ongelma koskee vain joitain kalliin asumisen kuntia, tällainen muutos on tehtävissä myös kunnan omaa ohjeistusta muuttamalla.

Suositus 2:

Toimeentulotuen korvaamia maksimivuokria alennetaan. Pääkaupunkiseudun kunnat muuttavat toimeentulotukea kohdistuvaa ohjeistustaan niin, että kattovuokria alennetaan ja tämä kompensoidaan maksamalla perusosaa lain määräämää suurempana.

Keinoja nostaa työn tarjontaa pienipalkkaisessa työssä

Halukkuutta ottaa vastaan pienipalkkaista työtä voidaan periaatteessa parantaa kolmella tavalla: alentamalla sosiaaliturvaa, nostamalla palkan jälkeen käteen jäävän tulon määrää tai kiristämällä työstä kieltäytymisestä koituvia sanktioita. Keskitymme esityksessämme keinoihin kasvattaa pienistä ansiotuloista käteen jäävää nettoansiota. Tämä tulisi tehdä mahdollisimman kustannustehokkaasti niin, että julkiselle taloudelle koituvat kustannukset olisivat mahdollisimman pieniä saavutettuun hyötyyn suhteutettuina. Sosiaaliturva kilpailee pienten palkkojen kanssa erityisesti korkeiden asumiskustannusten alueilla ja lapsiperheissä, joiden työttömyysturvassa ja toimeentulotuessa on lapsikorotukset. Suuressa osassa maata ja suurella osalla väestöä ei todennäköisesti ole samantapaista merkittävää kannustinongelmaa työn vastaanottamisessa.

Yksinkertaisinta olisi alentaa pieniin ansiotuloihin kohdistuvaa verotusta. Tämä olisi kuitenkin kovin kallis tapa, koska veroalennuksista valtaosa valuisi ohi kohteen. Pieniä vuosittaisia ansiotuloja saavista suuri osa on osavuotisessa tai osa-aikaisessa työssä olevia opiskelijoita. Heidän osaltaan ei ole kannustinongelmia työn vastaanottamisessa, koska opintotuki ei pienene kohtuullisten ansiotulojen johdosta lainkaan. Veronalennusta on myös kovin hankala kohdistaa korkeaa vuokraa maksaville pienipalkkaisille muuten kuin tekemällä vuokrasta vähennyskelpoinen. Pienipalkkaisen ansiotuloverotuksessa tehtävä lapsivähennys osuisi paremmin kohteeseensa, mutta monimutkaistaisi verotusta.

Asumistuen ehtojen parantaminen osuu maaliin kohtalaisen hyvin kohdistuessaan pääosin vuokralla asujiin korkeiden asumiskustannusten alueilla. Ennen 1990-luvun lamaa asumistuki toimi yleisenä tulonlisänä pienipalkkaisille, mutta säästötoiminen jälkeen asumistukea saavat pääosin vain työttömät.

Sovitellun työmarkkinatuen ehtojen parantaminen lieventämällä tulojen yhteensovitusta tai jättämällä yhteensovituksen ulkopuolelle esimerkiksi 300 euroa – kuten nyt menetellään vapaapalokuntiin kuuluvien kohdalla – auttaisi pienipalkkaisia osa-aikatyötä tekeviä. Nykymuodossaan se kuitenkin rajaisi kokoaikatyötä tekevät ulkopuolelle. Tuloksena olisi yhä useammin tilanne, jossa nelipäiväistä työviikkoa tekevä saisi sovitellun päivärahan ansiosta enemmän rahaa käteen kuin viisipäiväistä työviikkoa tekevä.

Veronalennuksia paremmin pienipalkkaisia tukisi yleinen matalapalkkatuki, johon olisi mahdollista yhdistää lapsikorotukset. Tämä poistaisi lapsiperheiden kannustinten ongelman, joka johtuu sosiaaliturvaan sisältyvistä lapsikorotuksista, joita ilman palkkatuloilla elävät jäävät (ks. jakso 3.4 alla).

Yleinen asumistuki

Emme tee tässä muistiossa varsinaisia asuntopolitiikkaa koskevia ehdotuksia. On kuitenkin todettava, että matalatuottoiseen työhön liittyvät kannustinongelmat johtuvat suurelta osin korkeista asumismenoista. Asuntotilanne Helsingin seudulla poikkeaa selvästi tilanteesta Tukholmassa, jossa monilla pienituloisilla on Helsingin vuokriin verrattuna edullinen vuokra-asunto. Suomen ja Ruotsin erot johtuvat noudatetusta asuntopolitiikasta, mutta taustalla on myös Helsingin seudun Tukholman lääniä rivakampi väkiluvun kasvu.

Nykyinen vielä voimassa oleva asumistuki on hyvin monimutkainen järjestelmä, jota on vaikea analysoida. Se pohjautuu korkeimpiin hyväksyttäviin vuokriin, 20 prosentin prosentuaaliseen omavastuuseen ja tulojen mukaan portaittain kasvavaan euromääräiseen omavastuuseen. Korkeimmat hyväksyttävät vuokrat riippuvat ruokakunnan koosta, sijaintikunnasta, asunnon iästä ja varustetasosta sekä asunnon pinta-alasta. Esimerkiksi yksin asuvan on asuttava vähintään 37 neliön kokoisessa asunnossa saadakseen suurimman mahdollisen tuen.

SATA-komitea esitti järjestelmän muuttamista sellaiseksi, että ylin hyväksyttävä vuokra riippuisi vain ruokakunnan koosta ja sijaintikunnasta, mutta ei asunnon ominaisuuksista. Asumistuki soviteltaisiin yhteen tulojen kanssa lineaarisesti niin, että yhteensovitusprosentti olisi 32 %. Ruotsissa yhteensovitusprosentti on 20 %. Tämän vuoksi asumistuki tukee Ruotsissa selvästi Suomea enemmän pienipalkkaisia, kun meillä pääosa tuesta menee työttömille. Toisaalta Ruotsissa asumistuki on rajattu toisaalta alle 30-vuotiaisiin ja toisaalta lapsiperheisiin. Koska hallitusohjelman mukaan asumistukea uudistetaan SATA-komitean kaavailujen mukaisesti^[9], emme käsittele nykyistä asumistukea, vaan analysoimme SATA-komitean esittämää mallia ikään kuin se olisi jo voimassa ja teemme muutosehdotukset siihen.

SATA-komitean kokonaisvuokramallissa on niin matalat kattovuokrat, että markkinavuokraisessa asunnossa asuvan asumistuki ei ainakaan Helsingin seudulla riipu käytännössä lainkaan vuokran korkeudesta, vaan ainoastaan asuntokunnan koosta ja paikkakunnasta. Se on siis eräänlainen vuokralla asujan negatiivinen tulovero. Asumistukea saa myös omistusasuntoon, mutta suhteessa likvideihin asumismenoihin tuki on selvästi pienempi kuin vuokra-asumisen kohdalla. Omistusasunnossa asuvan hyväksyttävät asumismenot jäävät sen sijaan kattovuokran alapuolelle, jolloin asumistuki riippuu asumismenojen määrästä. Jos on onnistunut saamaan kunnallisen vuokra-asunnon, voi vuokra mahtua yleisen asumistuen kattovuokran puitteisiin.

SATA-komitean esittämät kattovuokrat kuntaryhmittäin (€/kk)
	Kuntaryhmä
Ruokakunnan koko	I	II	III	IV
1	370	365	300	260
2	555	545	460	400
3	720	700	595	525
4	850	825	715	635
5	965	935	820	735
6	1080	1045	925	835
7	1195	1155	1030	935
8	1310	1265	1135	1035
Asumistuki korvaa vuokrasta korkeintaan 80 %, joten esimerkiksi Helsingissä yksinäisen henkilön suurin mahdollinen asumistuki on 0,8 x 370 € = 296 € kuussa.

Tuloraja, jota suuremmat tulot pienentävät asumistuen määrää 32 prosentin yhteensovituksella
SATA-komitean esittämässä uudistetussa asumistuessa ^[10]

	Aikuisten lukumäärä
Lasten lukumäärä	1	2
0	530	615
1	720	805
2	910	995
3	1 100	1 185
4	1 290	1 375
5	1 480	1 565

Yksinäinen henkilö voisi saada SATA-komitean esityksen mukaan Helsingissä asumistukea korkeintaan 296 euroa kuussa. Tämä yhteen sovitetaan tulojen kanssa siltä osin, kun tulot ylittävät 530 euroa kuussa. Tuki loppuu kokonaan 1455 euron kuukausitulojen kohdalla. Huomattakoon, että asumistuen tulorajat ovat kahden aikuisen taloudessa vain 85 euroa kuussa suuremmat kuin yhden aikuisen taloudessa, vaikka tulot lasketaan yhteen, mutta jokainen lapsi korottaa tulorajaa 190 eurolla.

Yksin asuva kokopäivätyötä tekevä ei käytännössä voisi saada asumistukea lainkaan kahden tulonsaajan perheistä puhumattakaan, mutta työssä käyvät pienipalkkaiset yksinhuoltajat saisivat SATA-komitean esittämässä mallissa asumistukea yleisesti. Helsingissä kahden lapsen yksinhuoltaja saisi asumistukea korkeintaan 576 euroa kuussa ja tämä tuki loppuisi kokonaan 2710 euron kuukausituloissa. Kahdentuhannen euron kuukausipalkka oikeuttaisi tässä tapauksessa noin 227 euron asumistukeen. Tämä nostaisi hänen tulotasonsa noin 500 euroa yli toimeentulotuen takaaman tason eli noin 2000 euroon, josta asumistuen osuus olisi puolet.

On kaksi syytä esittää parannusta asumistukeen. Toisaalta juuri korkeiden asumismenojen vuoksi toimeentulotuen takaama tulotaso ylittää ensisijaisten etuuksien takaaman ja toisaalta juuri korkeat asumiskustannukset heikentävät matalapalkkaisen työn vastaanottamisen kannattavuutta.

Jotta yleinen asumistuki kilpailisi toimeentulotuen lisäosan korvaamien asumismenojen kanssa, pitäisi korkeimpia hyväksyttäviä vuokria asumistuessa korottaa merkittävästi. Tätä emme esitä, koska sillä olisi hyvin kielteisiä vaikutuksia vuokramarkkinoihin. Tämä merkitsee, että toimeentulotuen yleisyys perusturvan varassa olevien keskuudessa jatkuu.

Sen sijaan yleistä asumistukea tulee kehittää niin, että se tukee myös pienipalkkaisia eikä vain työttömiä.

Olemme tarkastelleet kahta vaihtoehtoa parantaa asumistukea työssä käyvien osalta. Toisessa asumistuen tuloharkinnassa jätettäisiin 25 prosenttia ansiotuloista ottamatta huomioon, jolloin yhteensovitus ansiotulojen osalta olisi 24 prosenttia. Tämä nostaisi asumistukea 1500 euron tulojen kohdalla 120 eurolla kuussa ja 2000 euron kohdalla 160 eurolla kuussa. Se myös pienentäisi efektiivisiä rajaveroasteita asumistuen saajilla kahdeksalla prosenttiyksiköllä.

Toisessa asumistuen tuloharkinnassa jätettäisiin ottamatta huomioon ansiotuloja 400 euron edestä kuussa. Se nostaisi asumistukea kaikilla ansiotuloja saavilla – jos he asumistukea saavat – 128 eurolla kuussa. Tämänkin jälkeen yksin elävä kokopäivätyössä käyvä voisi saada asumistukea käytännössä vain pääkaupunkiseudulla. Tämä vaihtoehto ei pienennä marginaaliveroa asumistuen saajien kohdalla palkansaajien tavanomaisilla tuloalueilla, mutta se parantaa työn kannustimia ns. ekstensiivisellä marginaalilla eli parantaa työttömyydestä ansiotyöhön siirtymisen houkuttelevuutta. Se myös merkitsee, että aiempaa alemmat ansiotulot riittävät nostamaan ansiotason yli toimeentulotuen takaaman.

Koska pidämme useimpien taloustieteilijöiden tapaan ekstensiivistä marginaalia vielä tärkeämpänä kuin lisätuntien efektiivistä marginaaliveroastetta, pidämme parempana jättää 400 euroa ansiotuloja ottamatta huomioon. Esitämme kuitenkin molempien vaihtoehtojen harkitsemista.

Suositus 3:

Asumistuen tuloharkinta.

Asumistuessa tuloharkinnassa jätetään 400 euroa ansiotuloja kuussa kotitaloutta kohden ottamatta huomioon tai
Asumistuen tuloharkinnassa jätetään 25 % ansiotuloista ottamatta huomioon.

Soviteltu työmarkkinatuki ja matalapalkkatuki

Asumistuen ohella esitämme matalapalkkaisen työn tueksi pienipalkkaista henkilöä tukevaa matalapalkkatukea, jota saisi automaattisesti pienituloisuuden perusteella. Tukea voisi saada myös itse itsensä työllistäjä. Jotta erilaisten tukien määrä ei kasvaisi eikä syntyisi uusia tukien välisiä rajoja, esitämme, että matalapalkkatuki muodostettaisiin sovitellusta työmarkkinatuesta poistamalla siitä vaatimus, ettei työaika saa ylittää 80 prosenttia kokoaikaisen työn määrästä. Tämä saattaisi tuen piiriin myös freelance-työntekijät, jotka on rajattu ulkopuolelle, koska heidän työaikaansa ei voida valvoa. Osa-aikaiseen työhön soviteltua päivärahaa saisi edelleen vain, jos on työmarkkinoiden käytettävissä kokoaikaiseen työhön. Olisi erikseen pyrittävä työssäoloehtoja muuttamalla rajaamaan pois sellaista käytäntöä, että esimerkiksi kausiluonteista työtä tekevien kohdalla käytetään ansiosidonnaista työttömyysturvaa säännönmukaisena ansiokuoppien täydentäjänä.

Koska työmarkkinatuen nimessä mikään ei viittaa työttömyyteen, matalapalkkatuen nimi voisi edelleen olla työmarkkinatuki. Siinä olisi samat lapsikorotukset kuin työmarkkinatuessa, joten se tukisi erityisesti pienipalkkaisten lapsiperheiden työllistymistä.

Mikäli työmarkkinatuen yhteensovitussäännöksiä ei muuteta, vain lapsiperheet voisivat käytännössä saada matalapalkkatukea kokoaikaisesta työstä. Lapsettomalla tuki loppuu 1400 euron tulojen kohdalla, mutta kolmen lapsen huoltajalla vasta 1820 euron kohdalla. Alle 1400 euron tuloja työehtosopimukset eivät juuri tunne. Tilanne muuttuu toiseksi, jos joillekin rajatuille ryhmille – kuten nuorille – sallitaan nykyisten työehtosopimusten tariffipalkkoja pienempien palkkojen maksaminen tai sovitellun työmarkkinatuen yhteensovitusta lievennetään.

Kun sovitellun työmarkkinatuen saamisen ehtona on nyt korkeintaan 80-prosenttinen työaika, voi jo nyt pienipalkkainen, jolla on kolme alaikäistä lasta, päästä paremmille ansioille tekemällä nelipäiväistä työviikkoa kuin täyttä työaikaa.

Usealta taholta on esitetty, että joko vain työmarkkinatuen tapauksessa tai vaihtoehtoisesti kaikissa työttömyyskorvausten yhteensovituksessa jätettäisiin 300 euroa kuussa ansiotuloja ottamatta huomioon. Tämä nostaisi soviteltuja työttömyyskorvauksia 150 eurolla kuussa. Näin menetellään jo nyt vapaapalokuntiin kuuluvien osalta. Tätä järjestelyä voitaisiin samoin perusteluin laajentaa. Ehdotus on hyvin vaikea toteuttaa nykyisen sovitellun työmarkkinatuen kohdalla, koska ansiotaso nelipäiväisestä työviikosta yhdistettynä soviteltuun päivärahaan tuottaisi usein korkeamman ansiotason kuin täysi työaika ilman soviteltua päivärahaa. Matalapalkkatukeen vapaan tulon osuus sen sijaan on helppo yhdistää.

Olemme verranneet kahta vaihtoehtoa lieventää esitetyn matalapalkkatuen tuloharkintaa suhteessa nykyiseen sovitellun päivärahan tuloharkintaan, 300 euron etuoikeutettua tuloa ja 35 prosentin yhteensovitusta. Pidämme 300 euron vapaata tuloa parempana, vaikka yhteensovitusprosentin alentaminen laskisikin efektiivisiä rajaveroja. Vapaan tulon vaihtoehto nostaisi saajan tulot todennäköisesti toimeentulotukirajan yläpuolelle, mistä on monia hyviä seurauksia. Lisäksi tässäkin ekstensiivinen marginaali on olennaisempi kuin efektiivinen marginaalivero. Esitämme nämä molemmat kuitenkin vaihtoehtoisina ratkaisuina.

Tästä esityksestä riippumatta esitämme, että vaikeasti työllistettäväksi luokiteltu työtön, jolle on myönnetty palkkatukiseteli, voisi ansaita ilman työmarkkinatuen menetystä 700 euroa kuussa ilman yhteensovitusta. Tämä ei koskisi työsuhteita, joihin saa palkkatukea. Esitystä perustelemme sillä, että palkkatuki ei käytännössä sovi lyhytaikaiseen keikkatyöhön, joka kuitenkin voisi olla monelle työttömälle ensimmäinen askel työelämään. Palkkatuki antaa työmarkkinatuen työnantajalle usein jopa korotettuna. Tämä vaihtoehto tukee vaikeasti työllistettävää itseään samalla summalla. Etu olisi palkkatuen tavoin määräaikainen.

Suositus 4:

Työmarkkinatuesta matalapalkkatuki. Työmarkkinatuki kehitetään yleiseksi matalapalkkatueksi poistamalla siitä vaatimus osa-aikaisesta työskentelystä. Osa-aikatyöhön matalapalkkatukea saisi edelleen vain, jos on työmarkkinoiden käytettävissä kokoaikaiseen työhön.

Suositus 5:

Työmarkkinatuen tuloharkinta

a) Työmarkkinatukeen säädetään 300 euron sovittelusta etuoikeutettu tulo tai
b) Työmarkkinatuen yhteensovitusprosentti alennetaan 50 prosentista 35 prosenttiin.

Suositus 6:

Vaikeasti työllistettävän etuoikeutettu tulo. Vaikeasti työllistettävä työmarkkinatuen saaja, jolle on myönnetty palkkatukiseteli, voi ansaita ilman sovittelua 700 euroa, jonka yli menevään osaan sovelletaan tavanomaista sovitteluprosenttia.

Työkyvyttömyyseläkkeellä työskentely

Työkyvyttömyyseläkkeellä oleva saa tällä hetkellä tehdä kuukaudessa työtä vain 714 euron edestä. Tätä suuremmat tulot pudottavat työkyvyttömyyseläkkeen pois. Tämä raja tuottaa tarpeettomia esteitä esimerkiksi kehitysvammaisten työnteolle ja estää tehokkaasti työkyvyttömien yrityksiä palata työelämään. Ansioeläkkeiden osalta yhtäaikainen työkyvyttömyyseläkkeen nostaminen ja liki täysiaikainen työnteko sen sijaan ei ole hyväksyttävää. Selkeyden takia esitämme, että kansaneläkkeenä maksettava työkyvyttömyyseläke muutetaan vammaistueksi.

Suositus 7:

Kansaneläkkeen työkyvyttömyyseläkkeistä vammaistukia. Pelkän kansaneläkkeen maksaminen työkyvyttömyyseläkkeenä työhistoriaa vailla oleville korvataan samansuuruisella vammaistuella, johon ei liity rajoituksia omien tulojen hankkimiselle.

Työttömän sopeutumisraha

Rakennemuutoksen vuoksi moni pitkän työuran tehnyt joutuu työttömäksi ja menettää vanhan ammattinsa lopullisesti. Edessä on usein joko syrjäytyminen työmarkkinoilta tai sopeutuminen pienempään palkkaan. Entisen tasoista työpaikkaa voi etsiä ansiopäivärahan turvin 500 päivää eli noin kaksi vuotta. Vähän aikaa kannattaakin tietysti etsiä sen sijaan, että tarttuisi ensimmäiseen vastaan tulevaan, aiempaa selvästi matalapalkkaisempaan työhön. Jossain vaiheessa työttömyysjakson pituus kuitenkin kääntyy rasitteeksi, alkaen ennustaa yhä pienipalkkaisempaa työtä. Olisi sekä yksilötasolla että kansantaloudellisesti edullista ottaa mahdollisesti pienipalkkaisempikin työ vastaan nopeasti.

Esitämme, että työttömäksi joutuneet, joilla on takanaan yli kymmenen vuoden työhistoria, voisivat saada työttömyyspäivärahana sopeutumisrahaa ottaessaan vastaan aiempaa matalapalkkaisemman työn. Sopeutumisraha maksettaisiin samojen sääntöjen mukaan kuin soviteltu päiväraha, mutta ilman vaatimusta osa-aikaisesta työskentelystä. Sopeutumisrahaa voisi saada yhteensä euromääräisesti yhtä paljon kuin 500 päivän päivärahasta on käyttämättömättä. Näin se kannustaisi nopeaan työllistymiseen. Siinä noudatettaisiin sovitellusta päivärahasta tuttua 90 prosentin sääntöä niin, etteivät sopeutumisraha ja palkka yhteensä voi ylittää 90 prosenttia sopeutumisrahan perusteena olevasta palkasta. Todettakoon, että nyt monen kannalta on edullisempaa ottaa vastaan pienipalkkainen osa-aikatyö kuin sama työ kokoaikaisena, koska osa-aikatyötä voi tukea sovitellulla päivärahalla mutta kokoaikaista ei voi. Esitämme, että päivärahan suuruuden perustana olisi keskimääräinen ansiotaso viimeisen kymmenen vuoden aikana ansiotasoindeksillä korjattuna, koska ei ole tarkoitus, että sopeutumisrahasta tulisi tapa hyötyä ylimääräisesti tilapäisistä korkeista ansioista.

Mitä pienempi on sopeutumisraha euromääräisesti, sitä pitempään sitä kestäisi. Jos 90 prosentin sääntö leikkaa sopeutumisrahan hyvin pieneksi, maksuaika venyisi käytännössä loputtomiin. Tällöin voi olla perusteltua asettaa sopeutumisrahan maksulle ylärajaksi esimerkiksi viisi vuotta.

Suositus 8:

Työttömän sopeutumisraha. Henkilölle, jolla on takanaan vähintään kymmenen vuoden työhistoria hänen joutuessaan työttömäksi ja jolla ennen 500 päivän työttömyysjakson päättymistä on käyttämättömiä päivärahapäiviä päiviä jäljellä, maksetaan hänen vastaanottaessaan aiempaa matalapalkkaisemman työn työttömyyskorvauksesta jäljelle jäänyt euromäärä sopeutumisrahana samojen periaatteiden mukaan kuin soviteltu työttömyyspäiväraha, vaikka tehtyjen työtuntien määrä ylittäisi 80 prosenttia alalla noudatettavasta kokoaikaisen työn työajasta. Sopeutumisrahan perusteena olevana palkkana käytetään 120 viimeisen kuukauden ansiotasoindeksillä korjattua keskipalkkaa.

4. Matalatuottoisen työn kysyntä

Kun työntekijän vaatima palkka ylittää sen, mitä työnantaja on valmis maksamaan, työsuhde voidaan saada syntymään joko tukemalla työnantajaa (palkkatuki) tai työntekijää (matalapalkkatuki, asumistuki). Palkkatuessa hyvänä puolena on, että se sopii psykologisesti paremmin työehtosopimuksiin, koska työntekijä saa työehtosopimuksen mukaista palkkaa, vaikka työnantajan kustannuksia onkin alennettu. Sosiaalivakuutuksen kannalta tämä järjestely on myös työntekijän kannalta turvallisempi. Palkkatuen heikkona puolena on siihen liittyvä byrokratiasta aiheutuva kitka.

Pidämme todennäköisenä, että muuttotappioalueilla työsuhteiden syntymisen esteet painottuvat työn kysyntään. Toimeentulotuen käyttö ensisijaisen turvan täydentäjänä on näillä alueilla vähäisempää kuin korkeiden asumiskustannusten alueilla, koska asumiskustannukset ovat matalia, joten suunnitellut kannustimet toimivat tyydyttävästi. Sen sijaan tuottavista työmahdollisuuksista on pulaa ja siksi palkanmaksukyky vähäisempi. Mahdollisuus tinkiä työehtosopimusten mukaisista palkoista lisäisi työtilaisuuksia, mutta samalla se hidastaisi työvoiman siirtymistä kasvukeskuksiin tuottavamman työn äärelle.

Alueellisten syiden ohella työn kysyntää rajoittavat puutteet työnhakijoiden henkilökohtaisessa tuottavuudessa. Jos työnhakija ei voi riittävässä määrin kompensoida todellisia tai kuviteltuja puutteitaan tarjoutumalla tekemään työtä halvemmalla, hän jää työnhaussa heikommalle suhteessa hakijaan, jolla ei ole vastaavia puutteita. Esimerkiksi vaatimus maksaa maahanmuuttajille samaa palkkaa kuin syntyperäisille suomalaisille on sosiaalisesti ylevä, mutta heikentää maahanmuuttajien työllisyyttä, sillä onhan suomea äidinkielenään puhuvan mutkattomampi palkattava kuin huonosti suomea puhuva.

Palkkojen suurempi yksilöllinen joustavuus parantaisi työllisyyttä. Milloin tämä ei ole mahdollista tai hyväksyttävää, työllistymistä edistäisi, jos työntekijään liittyvät puutteet olisi mahdollista kompensoida työnantajalle muulla tavoin. Käytämme yleisnimitystä alentunut henkilökohtainen tuottavuus tilanteista, joissa työnantaja perustellusti tai ilman perusteita olettaa työnhakijan tuottavan alentuneen työpanoksen.

Palkkatuki

Vaikeasti työllistettävän työntekijän palkkaamista tuetaan tällä hetkellä työnantajalle maksettavalla palkkatuella. Palkkatuki on työmarkkinatuen suuruinen, eli noin 700 euroa. Sitä voidaan myöntää muun muassa henkilölle joka on saanut työttömyyskorvausta 500 päivää tai ollut yhtäjaksoisesti työttömänä kuusi kuukautta, on vailla ammatillista koulutusta tai on yli 50-vuotias. Se voidaan tapauskohtaisesti myöntää enintään 60 prosentilla korotettuna, ja joissakin tapauksissa korotus voi olla 90 %. Palkkatuki myönnetään tavallisesti kymmeneksi kuukaudeksi kerrallaan. Työntekijälle on maksettava työehtosopimuksen mukaista palkkaa. Työttömällä työnhakijalle voidaan myöntää palkkatukiseteli osoitukseksi, että hänen palkkaamisestaan voi saada palkkatukea.

Vuonna 2012 palkkatuella työllistettyjä oli keskimäärin noin 30 000 eli runsas prosentti työllisestä työvoimasta. Tukityöllistetyistä noin 30 % oli kuntien ja valtion palveluksessa ja loput ”yksityisillä”. Yksityisiin kuuluvat sekä yritykset että kolmannen sektorin järjestöt, esimerkiksi työttömien yhdistykset. Palkkatuen tulisi muodostaa tie ulos työttömyydestä. Palkkatuelta ei kuitenkaan siirrytä avoimille työmarkkinoille niin helposti kuin voisi toivoa.

Joskus pysyvä työllistyminen on mahdotonta, vaikka tukityöllistetty osoittautuisi kuinka hyväksi tahansa. Kolmannen sektorin järjestöillä ei yleensä ole rahaa maksaa palkkaa eikä kunnan budjetissa ole varauduttu maksamaan täyttä palkkaa uudesta työntekijästä. Yritykset saattavat palkata tukityöllistettyjä tehtäviin, jotka itsessään ovat matalatuottoisia, tekee ne kuinka hyvin tahansa. Kilpailevat yritykset ovat ajoittain syyttäneet tukityöllistettyjen käyttämistä kilpailun vääristämisestä.

Vaikka palkkatuki on oikein käytettynä hyvä väline, sillä on puutteensa. Tuki katkeaa kerralla sen sijaan, että vähenisi asteittain, jolloin syntyy taitekohta, jossa työsuhteen jatkamisesta joudutaan päättämään. Tuen suuruus voi kääntyä itseään vastaan. Kovin halvan työntekijän perehdyttämiseen ei paneuduta riittävän tarmokkaasti ja palkkatuella ihmisiä palkataan tehtäviin, jotka ilman tukea eivät voisi olla kannattavia työntekijän ominaisuuksista riippumatta. Monelle työttömälle ensimmäinen askel työelämään olisivat lyhyet työkeikat, mutta niitä palkkatuki ei tue. Siksi luvussa kolme esitämme, että palkkatukisetelin haltija saisi pitää työmarkkinatukensa, mikäli työllistyy lyhytaikaiseen työsuhteeseen ilman palkkatukea. Työntekijällä itsellään ei tällä hetkellä ole motivaatiota päästä eroon tukityöllistetyn asemastaan, mikä on omiaan lisäämään tukiriippuvuutta.

Moniin tarkoituksiin pienin palkkatuki, noin 700 euroa kuussa, on haaskaavan suuri.

Nykyisen palkkatuen ohella tulisi olla mahdollisuus helpommin saatavaan ja selvästi alempaan palkkatukeen, esimerkiksi maahanmuuttajille vaikkapa pariksi vuodeksi. Esimerkiksi humanitaarisin perustein maahan muuttaneiden työllistämisestä voisi antaa automaattisesti noin 300 euron suuruisen palkkatuen vuoden ajaksi. Hämeenlinnassa on kokeiltu maahanmuuttajien työllistämiseen 500 euron kertakorvausta, mutta tämä ei kannusteena ole ollut riittävän suuri. Vastaavaa tukea ei ole syytä antaa työperäiselle maahanmuuttajalle, koska hänen oletetaan työllistyvät ilman tukia.

Suositus 9:

Pieni palkkatuki. Nykyisen palkkatuen rinnalle kehitetään selvästi pienempi ja asteittain pienenevä palkkatuki, jonka myöntäminen on nykyistä helpompaa ja osittain automaattista. Yksi tukea saava ryhmä voisivat olla humanitaarisin perustein maahan muuttaneet.

Työnantajalle lankeava sosiaalinen vastuu työhön pääsyn esteenä

Historiallisista syistä työnantajalle on sälytetty sosiaalista vastuuta työntekijöidensä sosiaalisista ja terveydellisistä riskeistä. Rationaalisesti toimiva työnantaja ottaa potentiaaliset riskit huomioon rekrytointivaiheessa ja pyrkii välttämään sellaisten henkilöiden palkkaamista, joihin hän arvelee syystä tai toisesta sisältyvän keskimääräistä suuremman riskin. Siksi on viisasta siirtää osa riskeistä yhteisesti katettaviksi.

Nuori nainen ja raskauden riski

Nuorilla naisilla teetetään paljon saman ikäisiä miehiä enemmän erilaisia pätkätöitä. Tämä johtuu mitä ilmeisimmin suurelta osin pelosta, että työntekijä tulee raskaaksi. Vaikka välittömästi äitiyslomista aiheutuvia kustannuksia on tasattu, äitiysloma tuottaa työnantajalle ylimääräisiä kustannuksia sijaisen perehdyttämisestä alkaen. Naisyrittäjien hieman kiistanalaisen laskelman mukaan työnantajalle aiheutuu yhdestä raskaudesta noin kymmenentuhannen euron suuruinen kustannus. Kustannuksia aiheuttaa se, että äitiyspäiväraha on palkkaa pienempi, mutta useimpien työehtosopimusten mukaan työnantajan on kuitenkin maksettava ainakin äitiysloman ajalta täysi palkka. Sama toistuu äitiys- ja vanhempainvapaan aikana kertyneen lomaoikeuden kohdalla, josta korvataan osa. Suurin kustannus on kuitenkin vaikeammin määriteltävä haitta sijaisen rekrytoinnista ja hänen perehdyttämisestään. Näitä kustannuksia on mahdoton määritellä tarkasti ja ne vaihtelevat tapauskohtaisesti. Nuorten naisten vaikeus päästä pysyvään työsuhteeseen kielii siitä, että ongelma on todellinen.

Nuorten naisten vaikeudet päästä vakituiseen työsuhteeseen eivät ole vain tasa-arvo-ongelma, vaan asialla on myös mittavia kansantaloudellisia vaikutuksia. Katkokset työhistorian alussa heijastuvat urakehitykseen koko työuran ajan vähentäen naisten työpanoksen kansantaloudellista arvoa.

Raskaudesta työnantajille aiheutuvia kustannuksia on syytä tasata. Välittömiä kustannuksia, kuten äitiys- ja vanhempainpäivärahan ja maksettavan palkan erotus sekä äitiysloman aikana kertynyt vuosilomapalkka voidaan tasata suoraan. Muiden kulujen määritteleminen tarkasti on mahdotonta. Siksi esitämme, että maksetaan euromääräinen kertakorvaus työnantajalle, jonka pysyvässä työsuhteessa oleva työntekijä tulee raskaaksi. Korvaus voidaan rajata niihin äiteihin, jotka äitiys- ja vanhempainvapaan ja mahdollisen hoitovapaan jälkeen palaavat saman työnantajan palvelukseen.

Korvaus voi olla joillekin ylimitoitettu ja toisille alimitoitettu, mutta keskimäärin kuitenkin lähempänä oikeata kuin nykytila. Mitään haittaa ei ole siitäkään, että työnantaja, jolla äitiydestä ei koidu merkittäviä kustannuksia, pyrkii korvauksen toivossa tarjoamaan aktiivisesti töitä potentiaalisille äideille.

Suositus 10:

Äitiydestä aiheutuvien kustannusten tasaus. Tasataan työntekijän raskaudesta aiheutuvat suoranaiset ja välilliset kustannukset. Suoranaisten kustannusten lisäksi maksetaan välillisistä, muun muassa sijaisen perehdyttämiseen liittyvistä kuluista kertaluontoinen 5000 euron korvaus siinä tapauksessa, että työntekijä palaa raskauden ja perhevapaiden jälkeen saman työnantajan palvelukseen.

Toistuvien sairauspoissaolojen riski

Työnantaja on vastuussa työntekijän sairauspoissaoloista yhdeksän ensimmäistä päivää. Vasta tämän jälkeen Kelan sairauspäiväraha alkaa maksaa päivärahaa sairastuneen työnantajalle. Samalle henkilölle voi koitua vuoden aikana lukuisia sairausjaksoja, josta työnantaja ei saa ehkä lainkaan korvausta. Tämä saa työnantajan karttamaan työhönotossa henkilöitä, joihin vaikuttaa kohonnut sairastavuusriski. Olisi kohtuullista rajoittaa karenssipäivien vuotuista määrää.

Suositus 11:

Työnantajan vastuun rajaaminen toistuvasti sairastelevasta työntekijästä. Jos samalla työntekijällä on kalenterivuoden aikana vähintään 15 poissaolopäivää sairauden vuoksi niin, ettei työnantaja saa niistä sairauspäivärahaa Kelalta, maksaa Kela työnantajalle sairauspäivärahaa jokaiselta tämän ylittävältä sairauspäivältä.

Kohonnut työkyvyttömyyseläkkeen riski

Pienet työnantajat tasaavat työkyvyttömyyseläkkeiden riskit keskenään ja suuret työnantajat maksavat käytännössä maksuprosentin muutosten kautta omat työkyvyttömyyseläketapauksensa kokonaan itse. Mitä nuorempana tulee työkyvyttömäksi, sitä kalliimmaksi se käy. Kolmekymmenvuotiaana työkyvyttömyyseläkkeelle joutuneesta työnantajalle koituva lasku on puolen miljoonan euron luokkaa. Vastuu ei ole enää suoraviivainen, vaan perustuu riskiluokkiin. Työkyvyttömyyseläketapaus on työnantajalle ilmainen, jos se ei siirrä yritystä maksuluokasta toiseen, mutta sitäkin kalliimpi, jos juuri se aiheuttaa siirron.

Joistain henkilöistä on helppo päätellä, että heihin liittyy kohonnut työkyvyttömyyseläkkeen riski. Työnantajan vastuuttamisella työkyvyttömyyseläkkeistä tähdätään hyvään työsuojeluun ja työterveyshuoltoon, mutta sivuvaikutuksena se johtaa valikoivaan rekrytointiin. Työnantajien varovaisuus lisää rakenteellista työttömyyttä. Työkyvyttömyyseläkkeen riski on mitä todennäköisimmin yksi tekijöistä, joiden vuoksi 50 vuotta täyttäneen on Suomessa vaikea saada töitä.

Räikeimpiä tilanteita on korjattu sillä, että valmiiksi vajaakuntoisena palkatun osalta työkyvyttömyyden riski tasataan työnantajien kesken. Tämä poistaa ongelmasta vain osan. Samoin voidaan tehdä, jos työntekijälle tarjotaan julkisia työvoima- ja erityispalveluja ammatillisen kuntoutuksen tarkoituksessa, kuitenkin vain neljän vuoden ajan.

Esitämme selvitettäväksi käytäntöä, jossa työnantaja voisi omalla päätöksellään ostaa itsensä vapaaksi palkkaamansa työn tekijän työkyvyttömyysriskistä siten, että kyseisen henkilön mahdollinen työkyvyttömyys ei vaikuttaisi yrityksen riskiluokkaan. Jotta korkeaan riskiluokkaan kuuluvan yrityksen ei kannattaisi tehdä tätä kaikille palkattaville, maksu olisi – toisin kuin ammatillista kuntoutusta saavien kohdalla – yrityksen riskiluokan suuruinen. Jotta käytännöstä ei tulisi liian suosittua, työkyvyttömyyseläkemaksu perittäisiin jonkin verran (esim. 10 %) korotettuna. Voi kuitenkin olla perusteltua periä vähintään perusmaksua, vaikka yrityksen riskiluokka olisi keskimääräistä pienempi. Ei voitaisi myöskään hyväksyä, että työnantaja käyttäisi tätä mahdollisuutta kaikkien työntekijöidensä kohdalla. Koska työkyvyttömyysriskiksi luokitteleminen voidaan kokea hyvin leimaavaksi, asian tulisi olla pelkästään työnantajan ja eläkeyhtiön sekä mahdollisesti asianomaisen itsensä tiedossa.

Suositus 12:

Mahdollisuus vapautua työkyvyttömyyseläkkeen riskistä. Oikeutetaan suuri työnantaja ilman perusteluja vapautumaan palkkaamansa henkilön työkyvyttömyyseläkkeen riskistä. Päätös pitää tehdä palkkaamisen yhteydessä. Työnantajan maksu tästä henkilöstä on tuolloin sama kuin muilla työntekijöillä, kuitenkin kymmenellä prosentilla korotettuna ja vähintään riskiluokan 4 suuruisena.

Nuorisopalkka

Nuorten työttömyys on melkein kaikissa Euroopan maissa selvästi muuta väestöä korkeampi. Suomessa nuorisotyöttömyys on noin kaksinkertaista koko väestön työttömyyteen verrattuna. Nuoret eivät eri syistä ole haluttua työvoimaa. Tarvitaan yleisiä toimia, jotka tekevät nuorten palkkaamisen aiempaa houkuttelevammaksi.

Suomessa sovellettiin vuoteen 1975 saakka perheverotusta. Perheverotuksen asteikko oli yksinäisten henkilöiden asteikkoa matalampi, koska kahden henkilön tulot laskettiin yhteen. Alle 24-vuotiasta yksinäistä henkilöä verotettiin kuitenkin lievemmän perheverotusasteikon mukaan. Nuorten palkat olivat pienempiä ja oman kodin perustaminen oli joka tapauksessa kallista. Siksi nuoria verotettiin lievemmin.

Laman oloissa vuosina 1993–95 Suomessa kokeiltiin alempien palkkojen maksamista alle 25-vuotiaille. Tällä ei ole katsottu olleen merkittävää vaikutusta nuorten työllisyyteen. Kyse oli massatyöttömyyden ajasta, josta ei voida vetää varmoja johtopäätöksiä normaalisti toimiviin työmarkkinoihin. Kun palkkojen alennusta ei kompensoitu mitenkään, sillä saattoi myös olla kielteisiä vaikutuksia työn tarjontaan.

Esitämme, että työehtosopimuksiin kirjattaisi mahdollisuus maksaa alle 25-vuotiaille työehtosopimusten määräämiä palkkoja alempia palkkoja ja tämä kompensoitaisiin ikäperusteisella, pieniä palkkoja suosivalla alennetulla verotuksella. Mikäli suosituksen 4 mukainen matalapalkkatuki toteutetaan, tämä korvaisi kaavaillun ikäperusteisen veronalennuksen. Nämä kaksi vaihtoehtoa poikkeavat toisistaan merkittävimmin opiskelijoiden kohdalla. Koska tämä mahdollisuus voitaisiin rajata alle 25-vuotiaisiin, yleiset palkkoja alentavat tai nostavat vaikutukset jäisivät todennäköisesti pieniksi.

Suositus 13:

Nuorisopalkka. Työmarkkinajärjestöt sopivat ikäperusteisesta mahdollisuudesta maksaa nuorille työehtosopimuksen määräämää alempaa palkkaa. Tämä kompensoidaan vain nuorille suunnatulla ikäperusteisella veronalennuksella, joka toteutetaan parantamalla ansiotulovähennystä niin, ettei nuorten pienistä palkoista mene veroa lainkaan.

Ikääntyvä työntekijä

Työnantajat karttavat ikääntyneitä työntekijöitä. Yli 50-vuotiaana työttömiksi joutuneiden on vaikea saada uutta työpaikkaa, ja moni yritys ostaa ikääntyneitä pois yrityksestä melko kalliiden kultaisten kädenpuristusten avulla. Yli 63-vuotiaiden toivotaan sunnuntaipuheissa yleisesti jatkavan töissä edelleen, mutta käytännössä yritykset ovat kovin haluttomia mukauttamaan työtehtäviä ikääntyneille sopiviksi.^[11] Tämä on eräänlaista passiivista eläkkeelle savustamista.

Yhtenä vaikuttimena olla palkkaamatta ikääntyviä ovat terveyteen liittyvät pelot. Yritys joutuu maksamaan työkyvyttömyyseläkkeistään, jos eläketapauksia on ikävakioituna yli keskiarvon. Riskin ikävakiointi helpottaa, mutta ei poista ongelmaa, sillä työttömiin oletetaan liittyvän suurempia terveysriskejä kuin työllisiin. Työnantajien sosiaalisen vastuun keventäminen toistuvasti sairastelevien osalta sekä mahdollisuus ostaa pois työnantajan riski työkyvyttömyyseläkkeestä helpottaisivat myös osaltaan ikääntyneinä työttömiksi jääneiden työllistymistä.

Koska ikääntyneeseen työvoimaan kohdistuu selvää alikysyntää, tasapainoa parantaisi ikäihmisten suosiminen automaattisella ikäperusteisella tuella. Yksi mahdollisuus olisi alentaa ikäihmisten eläkemaksuja. Tätä vastaava eläkemaksujen korotus tulisi kohdistaa samoin ikäperusteisesti niihin ikäluokkiin, joissa työn kysyntä on suurinta. Koska madaltunut kysyntä kohdistuu erityisesti vähän koulutettuihin, eläkemaksujen alennus pitäisi tehdä pieniä ansiotuloja saavia painottaen.

Jo ennen vanhuuseläkkeelle siirtymistä tulisi olla mahdollista voimien vähetessä hidastaa työntekoa, osana pehmeää eläkkeelle siirtymistä. Jos työnantajan on maksettava työsuorituksesta täysi palkka, työnantaja haluaa täyden työsuorituksen. Siksi olisi taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta luonnollista tehdä vanhuuseläkkeen ikärajojen partaalla uusi työsopimus, jossa tehtäviä on kevennetty ja palkka määritelty uusien tehtävien mukaiseksi.

Toinen tapa toteuttaa tämä olisi siirtyä yleisesti joustavampaan ja yksilöllisempään palkkasopimiseen. Tämän voi hyvin tehdä vastuullisen tulopolitiikan ja työehtosopimusten puitteissa. Työehtosopimuksia pitäisi silloin kehittää niin, että työehtosopimuksessa määrätty palkannousuvara tulkitaankin vain keskimääräiseksi korotukseksi ja että paikallisissa neuvotteluissa voidaan sopia siitä, miten keskimääräinen korotus jaetaan työntekijöiden kesken.^[12] Yksilöllisempi palkkaus voisi myös tehdä työnantajat halukkaammiksi palkkaamaan ikäihmisiä, koska työnantaja ei huonosti työpaikalle soveltuvan työntekijän tapauksessa olisi velvoitettu maksamaan täysiä yleiskorotuksia koko loppu-uran ajan.

Niin sanotulla lisäpäiväoikeudella on nytkin tunnustettu, että yli 60-vuotias ei ole haluttua työvoimaa. Tätä taustaa vasten on luontevaa ajatella, että tämän ikäinen ei aina anna työnantajalle täyttä työpanosta.

Osa-aikaeläke kehitettiin pidentämään työuria. Jos työssä ei jaksa aikaa, voi siirtyä osa-aikaeläkkeelle. Tämä ei ole tuottanut toivottua tulosta, koska osa-aikaeläkkeelle siirtyjät ovat usein täysin työkykyisiä. Niin pitää ollakin, koska jäljelle jääneeltä työajalta vaaditaan täysi työpanos.

Mielestämme pitäisi siksi olla mahdollisuus osa-aikaeläkkeen logiikan mukaan päästä osaeläkkeelle, jos palkka alenee työn laadun muuttuessa vaikka työaika ei lyhenekään. Pelastajan palkka alenee, kun savusukelluslisä putoaa pois. Urakkatyössä ansiotaso laskee ilman työtehtävien muutoksiakin. Tällöin voisi ottaa osan ansaitsemastaan eläkkeestä etukäteen ja jatkaa töissä uudella työsopimuksella helpommissa ja ikäihmiselle paremmin sopivissa tehtävissä. Osaeläkkeeseen ei tarvitse sisällyttää minkäänlaista subventiota, vaan se voidaan toteuttaa aktuaarisesti neutraalisti. Verottaja jää palkan alenemisesta tappiolle, mutta työsuhteen jatkumisesta voitolle. Koska kevennetyt työtehtävät räätälöidään yksilöllisesti, on luonnollista, etteivät työehtosopimukset pääsääntöisesti sovellu niihin.

Jo nyt on mahdollista mennä 63-vuotiaana eläkkeelle ja jatkaa työntekoa uudella työsopimuksella ja aiempaa rennommilla tehtävillä. Palkka ei vaikuta eläkkeen suuruuteen. Eläkkeen karttuminen jatkuu, mutta ilman superkarttumaa. Eläkejärjestelmän kannalta tämä on aktuaarisesti vähintään tasapainossa. Tätä mahdollisuutta tulisi käyttää aktiivisemmin. Koska eläkettä ja palkkaa saa päällekkäin. on luonnollista, että palkka voi olla aiempaa pienempi ja työtehtävät helpompia. Koska tilanteet ovat kovin yksilökohtaisia, nämä työsopimukset tulisi vapauttaa pääsääntöisesti työehtosopimusten sääntelystä.

Suositus 14:

Eläkemaksujen ikäporrastus. Ikääntyvään työvoimaan kohdistuvan kysynnän lisäämiseksi eläkemaksuja porrastetaan niin, että työnantajien yli 55-vuotiaista maksamia eläkemaksuja alennetaan merkittävästi ja tämä kompensoidaan korottamalla maksuja ikäluokissa 35–54 vuotta, joiden työllisyysaste on paras.

Suositus 15:

Osa-eläke. 60 vuotta täyttänyt työntekijä, joka solmii työnantajansa kanssa uuden työsopimuksen alemmalla palkalla, voi saada osan eläkkeestään etukäteen osaeläkkeenä. Työehtosopimuksen velvoitteet eivät koskisi osaeläkkeen ohella tehtävää työtä. Järjestelyn ikärajan voisi esimerkiksi sitoa työttömyysturvan lisäpäivien ikärajaan.

Suositus 16:

Töissä eläkkeellä. Keinona pehmeään eläkkeelle siirtymiseen tulee suosia menettelyä siirtyä vanhuuseläkkeelle ja jatkaa töissä uuden työsopimuksen turvin, jolloin saa eläkettä ja palkkaa päällekkäin. Nämä eläkkeen kanssa rinnakkaiset työsopimukset tulee pääsääntöisesti vapauttaa työehtosopimusten määräyksistä.

Suositus 17

Yksilöllistä joustoa työehtosopimusten sisällä. Esitämme työmarkkinajärjestöjen selvitettäväksi mahdollisuudet siirtyä sellaisiin työehtosopimuksiin, joissa nykyistä suurempi osa palkanmaksuvarasta määritellään yrityskohtaiseksi eräksi, jonka jakamisesta neuvotellaan paikallisesti.

Koulutustyösuhde

Oppisopimussuhteissa työntekijän tuottavuus voi olla työsuhteen alussa heikko, ellei olematon ja on joka tapauksessa työnantajan näkökulmasta erittäin epävarma. Työssä oppiminen on osalle nuoria parhaiten soveltuva tapa oppia ammatti. Tästä työnantaja joutuu työehtosopimusten mukaan maksamaan yleensä peräti 70–80 prosenttia alalla noudatettavasta normaalista palkasta. Jos nuori jatkaa peruskoulusta lukioon tai ammattikouluun, hän ei saa palkkaa vaan korkeintaan vanhempien tuloista riippuvaa opintotukea. Ammattikorkeakoulujen opintoihin liittyy usein palkatonta työharjoittelua yrityksissä.

Oppisopimuskoulutuksen käyttö on Suomessa huomattavan vähäistä muihin maihin nähden. Syynä on toisaalta vaadittava palkka, joka työsuhteen aluksi monessa tapauksessa ylittää oppijasta koituvan hyödyn. Yritykset eivät luota siihen, että investointi nuoren opettamiseen on yritykselle kannattava sijoitus, sillä mikään ei takaa työsuhteen kestävyyttä, kun opetettavasta on kehittynyt osaaja. Moni myös pelkää, että peruskoulusta ehkä huonoin paperein valmistunut nuori on työntekijänä soveltumaton, eikä hänestä määräaikaisen työsopimuksen vuoksi pääse eroon.

Nykyisin käytössä oleva oppisopimustoiminta ei mielestämme vastaa riittävästi siihen tarpeeseen ja mahdollisuuteen, jota vain peruskoulun käyneiden työllistäminen edellyttäisi. Oppisopimusajan palkan rajaus vähintään 70–80 prosenttiin alan työehtosopimuksen taulukkopalkasta on monen vähän koulutusta saaneen nuoren tapauksessa todennäköisesti liian korkea. Yritys voi haluta lähteä liikkeelle alhaisemmalla palkalla, joka voi nousta osaamisen karttuessa. Oppisopimuksen osalta työsuhde olisi ainakin suhteen alussa voitava katkaista jommankumman osapuolen ilmoituksella. Muu koulutus toimii valtion ja kuntien budjettivaroin. Yhteiskunnan tulisi tukea vastaavasti myös oppisopimuskoulutusta erikseen arvioitavalla tavalla. Tällaisia elementtejä sisältyy Ruotsissa selvitysmies Claes Stråthin tuoreeseen esitykseen koulutustyösuhteesta.^[13]

Suositus 18:

Koulutustyösuhde. Nykyisen oppisopimuksen rinnalle tai tilalle luodaan nuorille rajattu koulutustyösuhde, jonka palkka voi olla alempi kuin nykyisessä oppisopimustoiminnassa ja joka on pienellä varoajalla kummankin osapuolen irtisanottavissa ja jota tuetaan verovaroin niin kuin muutakin koulutusta.

Irtisanomissuoja pienyrityksissä

Mitä vahvempi on irtisanomissuoja, sitä suuremmat riskit sisältyvät henkilöstön palkkaamiseen. Pienille yrityksille epäonnistunut rekrytointi on suurempi riski kuin suuremmille, jossa on helpompaa löytää soveltuvaa työtä henkilölle, joka ei sovellu kunnolla siihen tehtävään, johon hänet on alun perin palkattu. Pienyritysten tulevaisuudennäkymät ovat myös usein epävakaat, minkä vuoksi henkilöstön palkkaamista kaihdetaan. Optimaalinen työsuhdeturva asettuu pienissä yrityksissä alemmas kuin suurissa, kun etsitään kompromissia työsuhdeturvan ja rekrytointikynnyksen välillä.

Suositus 19:

Irtisanomissuoja pienissä yrityksissä. Esitämme, että selvitetään irtisanomissuojan heikentämistä pienissä yrityksissä mahdollisena keinona alentaa rekrytoinnin kynnystä.

5. Laajempia uudistussuuntia

Kuten yllä olevasta on käynyt ilmi, esitämme uudistusten yleissuuntana sitä, että ensisijaista perusturvaa – erityisesti asumistukea ja uudelleen nimettyä työmarkkinatukea – parannetaan ja sen vähenteisyyttä henkilön oman tulonmuodostuksen suhteen pienennetään. Samalla palautetaan toimeentulotuki alkuperäiseen tehtäväänsä, poikkeustilanteiden huoltoavuksi. Näin työnteosta tehdään kilpailukykyisempää pienituloiselle. Edelliset luvut sisältävät joukon yksityiskohtaisia ehdotuksia, mutta niissä kaikissa on lähtökohtana sama peruslinjaus.

Samalla on tehtävä mahdolliseksi se, että heikommassa työmarkkina-asemassa olevat voivat todella kilpailla työpanoksellaan. Tämä on mahdollista alentamalla heistä työnantajalle koituvia kustannuksia ja tekemällä mahdolliseksi työ nykyisiä taulukkopalkkoja alemmalla palkkauksella. Tämän voi puolestaan kompensoida yleisellä matalapalkkatuella, alhaisemmalla verotuksella ja mahdollisesti alhaisemmilla eläke- ja sosiaaliturvamaksuilla. Jotta tällaiset tuet eivät valuisi yleisesti korkeampiin palkkavaateisiin ja palkkoihin, ne on sidottava objektiivisesti määriteltyihin ominaisuuksiin, jotka ovat todennettavissa. Näistä lähtökohdista olemme esittäneet, että sekä ikääntyneet että nuoret voitaisiin vapauttaa työehtosopimusten vähimmäispalkoista ja että tämä kompensoitaisiin muilla tavoin, esimerkiksi nuoria koskevalla veronalennuksella.^[14] Maahanmuuttajastatus – esimerkiksi maahanmuutto humanitaarisin perustein, joka on tapahtunut alle viisi vuotta sitten – voisi myös toimia perusteena samantapaiselle erityiskohtelulle.

Mielestämme olisi myös perusteltua, että aktiiviseen työvoimapolitiikkaan käytettäisiin enemmän resursseja. Suomi on taloudellisen rakennemuutoksen kourissa, ja viranomaisten apu, tuki, informaatio, koulutus ja tarvittaessa pieni patistuskin työnhakuun on tarpeen. Työmarkkinatuen ehdollisuus jää näennäiseksi, jos se johtaa laajaan toimeentulotuen käyttöön. Työvoimaviranomaisten ja sosiaaliturvan tiiviimpi yhteistyö olisi mielestämme tarpeen. Olisi hyödyllistä myös perehtyä Tanskan kokemuksiin tällaisesta aktivoimisesta. Tanskalainen aktiivinen työvoimapolitiikka on ilmeisesti myötävaikuttanut maan alhaisempaan työttömyysasteeseen. On myös huomattava, että Tanskassa käytetään työvoimaviranomaisten aktivointipalveluihin selvästi enemmän resursseja kuin Suomessa ja Ruotsissa.[15] Tanskalaiseen malliin kuuluu myös eurooppalaisittain heikko irtisanomissuoja ja työttömyysturvan ehdollisuus sille, että henkilö osallistuu tukityöllistämiseen, koulutukseen tai muihin aktivointitoimiin. Tanskassa sovitetaan yhteen perustuslain suojaaman perusturvan maksatus sekä työvoimapolitiikan aktivointitoimet.[16] Tanskan mallista korostetaan usein tukien ehdollisuutta ja ”kovia” puolia, mutta tanskalaiseen toimintatapaan kuuluu yksinkertaisesti suuri määrä kontakteja ja keskusteluja paikallisessa työvoimatoimistossa. Tanskalaiseen joustoturvamalliin kuuluu se, että työttömiin otetaan yhteyttä entistä aiemmin ja entistä useammin. Niissä kerrotaan työttömille työllistymisen mahdollisuuksista ja työmarkkinoiden tilanteesta sekä autetaan ja neuvotaan näitä työnhaussa. Tällaisilla keinoilla on tilastollisesti todennettu yhteys alhaisempaan työttömyyteen.^[17]

Nämä keinot ovat todennäköisesti pitäneet Tanskassa työttömyyttä suhteellisesti alhaisempana ja työmarkkinoiden liikkuvuutta suurempana kuin vaikkapa Ruotsissa tai Suomessa.[18] Pidämme tanskalaista aktivointi-toimintatapaa paremmin pohjoismaiseen ja suomalaiseen arvoympäristöön sopivana kuin saksalaisia ns. Harz-reformeja, joihin kuulunut tukien ja standardien leikkaaminen on hyvän työllisyyskehityksen hintana myös lisännyt köyhyyttä.

Työvoimapoliittiset aktivointitoimet ovat kalliita. Siksi ne tulee suunnata mahdollisimman vaikuttavasti. Tällöin tulee luonnollisesti ottaa huomioon myös ne kuntouttavat hyödyt, jotka koituvat asianomaisen itsensä hyväksi esimerkiksi parantuneen elämänhallinnan kannalta. Kansantalouden kannalta eniten voitettavaa on niiden aktivoinnissa, joiden kohdalla on eniten voitettavissa tuottavia työvuosia. Huomiota tulee kiinnittää nuoriin, joiden siirtyminen työmarkkinoille on viivästynyt, sillä heillä on ennen eläkeikää jäljellä kymmeniä työvuosia. Ansiosidonnaisella työttömyyspäivärahalla olevien taas voi olettaa olevan ammattitaitoisempia kuin perusturvan varassa olevien, minkä lisäksi heidän työttömyyskorvauksiinsa kuluu enemmän rahaa.

Aktivointitoimenpiteiden vaikuttavuudesta ei ole riittävästi luotettavaa tutkimustietoa. Se vaikeuttaa toimenpiteiden kohdistamista.

Aktivointitoimilla ei ole toivottua vaikutusta, jos päämääränä oleva työllistyminen ei henkilön itsensä kannalta ole kannattavaa. Toisaalta pelkkä kannustimien parantaminen ei useinkaan riitä yksinään aktivoimaan työttömyyteen tottunutta. Tämän vuoksi aktivointitoimet sekä luvuissa kolme ja neljä esitetyt työn tarjontaa ja kysyntää elvyttävät toimet tukevat toisiaan.

Lopuksi korostamme, että kaikkein heikoimmankaan aseman ihmisten työllisyys ei ole riippumatonta koko kansantalouden työllisyydestä. Vaikka työttömyyttä on tässä kirjoituksessa ja viime aikojen keskustelussa käsitelty paljolti erityisryhmien ongelmana, kaikkien ryhmien työllistyminen riippuu myös kansantalouden yleisestä työllisyysasteesta. Siihen voidaan vaikuttaa tulosopimuksin, joita työmarkkinajärjestöt solmivat. Tulosopimusten sisältämien yleiskorotusvelvoitteiden ja työllisyystason välinen suhde määrää Suomen rakenteellisen työttömyystason. Kun työttömyysaste laskee, palkkavaateet ja palkannousuvauhti yleensä kohoavat. Jos palkkojen nousuvauhti kiihtyy vasta sitten, kun työttömyys on alhaisella tasolla – esimerkiksi neljässä prosentissa –, Suomessakin on mahdollista ylläpitää alhaista työttömyyttä. Siksi työmarkkinajärjestöt voivat myötävaikuttaa alhaiseen työttömyyteen sitoutumalla alhaisiin – yritystoiminnan tuottavuuskasvun ja arvonlisäyksen hintaindeksin summan selvästi alittaviin – sopimusperäisiin palkankorotuksiin aina, kun työttömyys ylittää yhteiskunnallisesti hyväksyttävän tason. Tämän sitoumuksen vastapainoksi valtiovalta voi luvata pyrkiä omalla finanssipolitiikallaan pitämään kokonaiskysynnän niin korkealla, että tavoitetasolle päästään pian.

Suositus 20:

Aktiivisen työvoimapolitiikan voimavarat. Aktiivisen työvoimapolitiikan voimavaroja lisätään niin, että lisäresurssit käytetään työvoimatoimistojen työnhaun tukipalveluihin, joita tarjotaan työttömyysjaksojen aikaisessa vaiheessa. Aktivointitoimia kohdistetaan painotetusti toisaalta nuoriin ja toisaalta ansiosidonnaisella työttömyysturvalla oleviin.

Suositus 21:

Työttömyysturvasta aktivoivampi. Työttömyysturvaa kehitetään aktivoivaan suuntaan niin, että työmarkkinatuen tai vastaavien tukien ehdollisuus aktivointitoimille – esimerkiksi tukityöllistämiselle ja koulutukselle – toteutuu alun perin tarkoitetulla tavalla. Tämä voi edellyttää työvoimaviranomaisten ja sosiaaliviranomaisten tiiviimpää yhteistyötä.

Suositus 22:

Aktivointitoimien vaikuttavuuden tutkimus. Aktivointitoiminnan eri keinojen vaikuttavuutta ja sitä, miten niitä kannattaa suunnata, tulee tutkia ja tulokset ottaa huomioon aktivointitoimia kehitettäessä.

Suositus 23:

Sopimus työttömyystavoitteesta. Esitämme, että työmarkkinajärjestöt asettavat itselleen työttömyystavoitteen ja sitoutuvat solmimaan nollatason tulosopimuksia tai pelkästään hintojen nousun kompensoivia työehtosopimuksia aina, kun Tilastokeskuksen mittaama työttömyys ylittää tämän tavoitteen. Esitämme, että valtiovalta tämän tavoitteenasettelun vastapainoksi sitoutuu aina työttömyystavoitteen ylittyessä esittämään suunnitelman siitä, miten tavoitetasolle päästään takaisin ekspansiivisen budjettipolitiikan avulla.

Suositukset

Tulojen vyörytyksestä luovutaan. Toimeentulotuessa luovutaan niin sanotusta tulojen vyörytyksestä lukuun ottamatta tapauksia, joissa tulojen jaksottamisella on pyritty hankkimaan oikeudetonta hyötyä.
Toimeentulotuen korvaamia maksimivuokria alennetaan. Pääkaupunkiseudun kunnat muuttavat toimeentulotukea kohdistuvaa ohjeistustaan niin, että kattovuokria alennetaan ja tämä kompensoidaan maksamalla perusosaa lain määräämää suurempana.
Asumistuen tuloharkinta.
Asumistuessa tuloharkinnassa jätetään 400 euroa ansiotuloja kuussa kotitaloutta kohden ottamatta huomioon tai
Asumistuen tuloharkinnassa jätetään 25 % ansiotuloista ottamatta huomioon.
Työmarkkinatuesta matalapalkkatuki. Työmarkkinatuki muutetaan yleiseksi matalapalkkatueksi poistamalla siitä vaatimus osa-aikaisesta työskentelystä. Osa-aikatyöhön matalapalkkatukea saisi edelleen vain, jos on työmarkkinoiden käytettävissä kokoaikaiseen työhön.
Työmarkkinatuen tuloharkinta
a) Työmarkkinatukeen säädetään 300 euron sovittelusta etuoikeutettu tulo tai
b) Työmarkkinatuen yhteensovitusprosentti alennetaan 50 prosentista 35 prosenttiin.
Vaikeasti työllistettävän etuoikeutettu tulo. Vaikeasti työllistettävä työmarkkinatuen saaja, jolle on myönnetty palkkatukiseteli, voi ansaita ilman sovittelua 700 euroa, jonka yli menevään osaan sovelletaan tavanomaista sovitteluprosenttia.
Kansaneläkkeen työkyvyttömyyseläkkeistä vammaistukia. Pelkän kansaneläkkeen maksaminen työkyvyttömyyseläkkeenä työhistoriaa vailla oleville korvataan samansuuruisella vammaistuella, johon ei liity rajoituksia omien tulojen hankkimiselle.
Työttömän sopeutusraha. Henkilölle, jolla on takanaan vähintään kymmenen vuoden työhistoria hänen joutuessaan työttömäksi ja jolla ennen 500 päivän työttömyysjakson päättymistä on käyttämättömiä päivärahapäiviä jäljellä, maksetaan hänen vastaanottaessaan aiempaa matalapalkkaisemman työn työttömyyskorvauksesta jäljelle jäänyt euromäärä sopeutumisrahana samojen periaatteiden mukaan kuin soviteltu työttömyyspäiväraha, vaikka tehtyjen työtuntien määrä ylittäisi 80 prosenttia alalla noudatettavasta kokoaikaisen työn työajasta. Sopeutumisrahan perusteena olevana palkkana käytetään 120 viimeisen kuukauden ansiotasoindeksillä korjattua keskipalkkaa.
Pieni palkkatuki. Nykyisen palkkatuen rinnalle kehitetään selvästi pienempi ja asteittain pienenevä palkkatuki, jonka myöntäminen on nykyistä helpompaa ja osittain automaattista. Eräs tukea saava ryhmä voisi olla humanitaarisin perustein maahan muuttaneet.
Äitiydestä aiheutuvien kustannusten tasaus. Tasataan työntekijän raskaudesta aiheutuvat suoranaiset ja välilliset kustannukset. Suoranaisten kustannusten lisäksi maksetaan välillisistä, muun muassa sijaisen perehdyttämiseen liittyvistä kuluista kertaluontoinen 5000 euron korvaus silloin, jos työntekijä palaa raskauden ja perhevapaiden jälkeen saman työnantajan palvelukseen.
Työnantajan vastuun rajaaminen toistuvasti sairastelevasta työntekijästä. Jos samalla työntekijällä on kalenterivuoden aikana 15 poissaolopäivää sairauden vuoksi niin, ettei työnantaja saa niistä sairauspäivärahaa Kelalta, maksaa Kela työnantajalle sairauspäivärahaa jokaiselta tämän ylittävältä sairauspäivältä.
Mahdollisuus vapautua työkyvyttömyyseläkkeen riskistä. Oikeutetaan suuri työnantaja ilman perusteluja vapautumaan palkkaamansa henkilön työkyvyttömyyseläkkeen riskistä. Päätös pitää tehdä palkkaamisen yhteydessä. Työnantajan maksu tästä henkilöstä on tuolloin sama kuin pienillä työnantajilla, kuitenkin kymmenellä prosentilla korotettuna.
Nuorisopalkka . Sovitaan työmarkkinajärjestöjen kesken, että nuorelle työntekijälle voidaan maksaa ikään perustuen 20 % työehtosopimusten edellyttämää palkkaa pienempää palkkaa. Samalla pienipalkkaisten nuorten ansiotuloverotusta kevennetään ikäperusteisesti.
Eläkemaksujen ikäporrastus. Ikääntyvään työvoimaan kohdistuvan kysynnän lisäämiseksi eläkemaksuja porrastetaan niin, että työnantajien yli 55-vuotiaista maksamien eläkemaksuja alennetaan merkittävästi ja tämä kompensoidaan korottamalla maksuja ikäluokissa 35–54 vuotta, joiden työllisyysaste on paras.
Osa-eläke. 60 vuotta täyttänyt työntekijä, joka solmii työnantajansa kanssa uuden työsopimuksen alemmalla palkalla, voi saada osan eläkkeestään etukäteen osaeläkkeenä. Työehtosopimuksen velvoitteet eivät koskisi osaeläkkeen ohella tehtävää työtä.
Töissä eläkkeellä. Keinona pehmeään eläkkeelle siirtymiseen tulee suosia menettelyä siirtyä vanhuuseläkkeelle ja jatkaa töissä uuden työsopimuksen turvin, jolloin saa eläkettä ja palkkaa päällekkäin. Nämä eläkkeen kanssa rinnakkaiset työsopimukset tulee pääsääntöisesti vapauttaa työehtosopimusten määräyksistä.
Yksilöllistä joustoa työehtosopimusten sisällä. Esitämme työmarkkinajärjestöjen selvitettäväksi mahdollisuudet siirtyä sellaisiin työehtosopimuksiin, joissa nykyistä suurempi osa palkanmaksuvarasta määritellään yrityskohtaiseksi eräksi, jonka jakamisesta neuvotellaan paikallisesti.
Koulutustyösuhde. Nykyisen oppisopimuksen rinnalle tai tilalle luodaan nuorille rajattu koulutustyösuhde, jonka palkka voi olla alempi kuin nykyisessä oppisopimustoiminnassa ja joka on pienellä varoajalla kummankin osapuolen irtisanottavissa ja jota tuetaan verovaroin niin kuin muutakin koulutusta.
Irtisanomissuoja pienissä yrityksissä. Esitämme, että selvitetään irtisanomissuojan heikentämistä pienissä yrityksissä mahdollisena keinona alentaa rekrytoinnin kynnystä.
Aktiivisen työvoimapolitiikan voimavarat. Aktiivisen työvoimapolitiikan voimavaroja lisätään niin, että lisäresurssit käytetään työvoimatoimistojen työnhaun tukipalveluihin, joita tarjotaan työttömyysjaksojen aikaisessa vaiheessa. Aktivointitoimia kohdistetaan painotetusti toisaalta nuoriin ja toisaalta ansiosidonnaisella työttömyysturvalla oleviin.
Työttömyysturvasta aktivoivampi. Työttömyysturvaa kehitetään aktivoivaan suuntaan niin, että työmarkkinatuen tai vastaavien tukien ehdollisuus aktivointitoimille – esimerkiksi tukityöllistämiselle ja koulutukselle – toteutuu alun perin tarkoitetulla tavalla. Tämä voi edellyttää työvoimaviranomaisten ja sosiaaliviranomaisten tiiviimpää yhteistyötä.
Aktivointitoimien vaikuttavuuden tutkimus. Aktivointitoiminnan eri keinojen vaikuttavuutta ja sitä, miten niitä kannattaa suunnata, tulee tutkia ja tulokset ottaa huomioon aktivointitoimia kehitettäessä.
Sopimus työttömyystavoitteesta. Työmarkkinajärjestöt asettavat itselleen työttömyystavoitteen ja sitoutuvat solmimaan nollatason tulosopimuksia tai pelkästään hintojen nousun kompensoivia työehtosopimuksia aina, kun Tilastokeskuksen mittaama työttömyys ylittää tämän tavoitteen. Esitämme, että valtiovalta tämän tavoitteenasettelun vastapainoksi sitoutuu aina työttömyystavoitteen ylittyessä esittämään suunnitelman siitä, miten tavoitetasolle päästään takaisin ekspansiivisen budjettipolitiikan avulla.

[1] Tämä ei tietysti välttämättä edellytä, että nykyisten ko. ryhmän työllisten palkkataso alenisi. Sitä vastoin ryhmään voisi tulla uusia työllisiä, joiden toimeentulo on kohentunut, koska työnteko lähes aina tuottaa jonkin verran paremman toimeentulon kuin työttömyys tai työvoiman ulkopuolisuus.

[2] Ks. Osmo Soininvaara, Vauraus ja aika, Teos 2007.

^[3] Työn vastaanottamisen kannustimet Suomessa, Olli Kärkkäinen, Palkansaajien tutkimuslaitoksen työpapereita 2011:266

^[4] Ks. Labour Market Mobility in Nordic Welfare States, TemaNord 2010:515, Nordic Council of Ministers.

^[5] Vähimmäispalkkoja arvioidaan tyypillisesti vertaamalla niitä mediaanipalkkaan. Vertailuista, ks. Konjunkturinstitutet, Lönebildningsrapporten 2010, luku 5.

^[6] Jos vuokria säädellään (kuten Ruotsissa), asumistuki ei voine edes teoriassa valua vuokriin. Vuokramarkkinoiden säätelystä syntyy kuitenkin muita ongelmia.

^[7] Vertailun vuoksi mainittakoon, että Ruotsissa toimeentulotukea sai 236 000 kotitaloutta ja 418 000 henkeä (Ks. Ekonomiskt bistånd årsstatistik 2011, Sveriges Officiella Statistik, Socialtjänst, Socialstyrelsen 2012). Ruotsin luvut ovat siis absoluuttisesti samaa luokkaa kuin Suomen, vaikka Ruotsin talous ja väestömäärä ovat lähes kaksi kertaa suurempia. Tämä vahvistaa epäilyämme, jonka mukaan toimeentulotuki aiheuttaa Suomessa suhteellisesti suuria kannustinongelmia.

^[8]Helsingin tila ja kehitys 2013. Helsingin kaupungin tietokeskus.

^[9] Yleistä asumistukea parannetaan. Siinä siirrytään lineaariseen tulosovitukseen ja kokonaisvuokramalliin. Perusomavastuu tarkistetaan alkamaan korotetun työmarkkinatuen määrästä. Omavastuita alennetaan 8 prosenttia ja hyväksyttyjä enimmäisasumismenoja korotetaan 50 eurolla kuukaudessa. (Pääministeri Kataisen hallituksen ohjelma)

[10] Alle kahdeksan euron alenemaa ei oteta huomioon, joten täyden asumistuen saa vielä 25 euroa suuremmilla tuloilla.

^[11] Esa Tuominen, Kristiina Tuominen ja Nina Kahma: Joustava vanhuuseläke. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 02/2012.

^[12] Ruotsissa suurin osa työehtosopimuksista toimii jo näin, ks. Juhana Vartiainen, Miksi ja miten Pohjolan työmarkkinainstituutiot muuttuvat?, Kansantaloudellinen aikakauskirja 4/2012.

^[13] Ks. Utbildningsanställning, Statens Offentliga Utredningar (SOU) 2012:80, Stockholm 2012.

^[14] Tämä voitaisiin toteuttaa niinkin, että henkilöllä on tarvittaessa mahdollisuus vaatia työehtosopimuksen vähimmäispalkkaa, mutta työnantajalla ei muussa tapauksessa olisi velvollisuutta sitä maksaa.

^[15] OECD:n tilastovertailun mukaan aktiivisen työvoimapolitiikan menojen BKT-osuus on Tanskassa 1,9 ja Suomessa 1,0. Ks. http://www.oecd-ilibrary.org/employment/public-expenditure-on-active-labour-market-policies_20752342-table9, luettu 7.2.3013.

^[16] Keskustelu professori Torben Andersenin kanssa. Ks, myös Torben Andersen ja Michael Svarer, Active labour market policy in a recession, IZA Journal of Labour Policy 2012, 1:7.

^[17] Ks. Dansk Ökonomi, Efterår 2012, Konjunkturvurdering, Arbejdsmarkedspolitik i høj- og lavkonjunktur, Ökonomiske Råd 2012.

^[18] Tanskan työttömyys oli ennen 2007 alkanutta talouskriisiä noin neljän prosentin tienoilla, joskin Tanskan koko kansantalous saattoi tuolloin olla jossain määrin ylikuumentunut. Tanskalaista aktivointipolitiikkaa on analysoitu artikkelissa Torben Andersen, Flexicurity – Labour Market Performance in Denmark. CESifo Economic Studies 53, 3/2007 sekä artikkelissa Heli Saijets, Uusia linjauksia työpolitiikassa, Tanskan malli, Työpoliittinen aikakauskirja 1/2003.